Органи державної влади субєктів Російської Федерації
Особливості федерального устрою Російської Федерації: асиметрія, відмінність політико-правових статусів субєктів федерації, складний, багаторівневий характер федерації - справляють істотний вплив на формування і функціонування органів влади субєктів федерації.
Згідно з основами конституційного ладу система органів державної влади субєктів Російської Федерації встановлюється ними самостійно. Правовою основою утворення та діяльності органів державної влади субєктів Російської Федерації є Конституція РФ, федеральні закони, конституції (статути) і закони субєктів федерації.
Конституція РФ визначає основні базові принципи, на яких повинна будуватися їх діяльність:
• самостійності та незалежності органів влади субєктів Російської Федерації, які поза предметів федерального ведення і предметів спільного ведення мають усю повноту державної влади;
• державної цілісності та єдності органів державної влади;
• захисту прав громадян на всій території Російської Федерації;
• розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами та органами державної влади субєктів федерації.
Державну владу в субєкта Російської Федерації здійснюють законодавчі (представницькі) і виконавчі органи влади субєкта Російської Федерації, а також федеральні органи виконавчої влади та суди, утворені і діють на території субєкта Російської Федерації. Федеральний закон "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів влади субєктів Російської Федерації" більш детально визначає повноваження та засади діяльності законодавчих (представницьких) і виконавчих органів влади субєктів федерації. Відповідно до закону систему органів державної влади у субєкта Російської Федерації складають законодавчий (представницький) орган влади, вищий орган виконавчої влади, а також інші органи державної влади, утворені і діють на території субєкта федерації відповідно до російського законодавства.
Істотно відрізняються системи органів державної влади в президентських і парламентських республіках, в інших субєктах Російської Федерації.
Закон передбачає дві схеми, організації влади в субєктах Російської Федерації.Згідно з першою - субєкт федерації може мати інститут "вищої посадової особи" (президента чи голови адміністрації), згідно з другого - такого інституту може не бути. У результаті на регіональному рівні складається кілька моделей організації державної влади з вибору субєктів федерації.
Законодавчі (представницькі) органи влади субєктів Російської Федерації є постійно діючими органами державної влади. Структура їх, офіційна назва і чисельність депутатів визначаються самими субєктами з урахуванням місцевих, національних та інших історичних особливостей.
Федеральний закон визначає повноваження регіонального законодавчого (представницького) органу влади з 29 основних позиціях. Найбільш важливі з них - прийняття конституції (статуту) субєкта Російської Федерації, відповідних законів та інших правових актів, затвердження бюджету, схеми управління та відповідно до неї структури органів виконавчої влади субєктів Російської Федерації, програм і планів соціально-економічного розвитку, встановлення основ організації та діяльності органів місцевого самоврядування, податків, зборів, мита, тарифів, платежів та порядку їх справляння, загального порядку управління та розпорядження власністю, договорів, тлумачення конституції (статуту) і законів, здійснення контролю за їх дотриманням, за виконанням бюджету та програм соціально - економічного розвитку.
Види регіональних, законодавчих органів влади мають своєрідні відмінності. Серед них можна виділити інститути з різними правовими статусами:
• республіканські парламенти;
• крайові законодавчі збори;
• обласні думи;
• міські думи (Москва, Санкт-Петербург);
• представницькі органи влади автономних округів і області.
Тільки республіканські парламенти мають права брати конституції відповідних республік і носять назву "парламент", інші регіональні представницькі органи влади мають право приймати статут області, краю або міста.
У президентських республіках, яких більшість, повноваження представницьких законодавчих органів влади досить обмежені, вони практично позбавлені контрольних функцій над урядом, за винятком прийняття бюджету; вища посадова особа підписує закони, прийняті представницьким законодавчим органом, самостійно формує виконавчі органи влади. Прикладами такої форми республіканського правління можуть служити Татарстан, Башкортостан.
У напівпрезидентських республіках законодавчий представницький орган бере участь у формуванні уряду і частково володіє контрольними повноваженнями по відношенню до нього; є посада глави уряду, голови, тобто повторюється загальнофедеральних схема, проте найвища посадова особа не має права розпуску своїх парламентів.
У парламентських республіках повноваження парламентів вельми широкі. Так, Державні Збори Ел Курултай є вищим представницьким, законодавчим, контрольним і розпорядчим органом влади на території Республіки Алтай. За Конституцією республіки Марій Ел Державні Збори - не тільки вищий представницький, але й постійно діючий законодавчий і контрольний орган державної влади.
Розбіжності виявляються і в назвах республіканських парламентів. Понад 20 різних назв використовується для їх позначення: Народні, Державні, Законодавчі збори, Державні Поради, Народний або Великий Хурали, Верховні Ради, Думи і т. д.
Відрізняються вони за чисельністю та структурою. Найбільшим таким парламентом є Державні Збори Республіки Башкортостан (188 депутатів), найбільш нечисленним - Державні Збори Алтайської республіки (27 депутатів). Абсолютна більшість регіональних депутатів працює на непостійній основі. Так, з 188 депутатів Державних Зборів Башкортостан тільки 42 працюють на постійній основі. У Народному Хурале Бурятії з 65 депутатів тільки 15 працюють на постійній основі. Подібна ситуація спостерігається і в законодавчих органах влади країв і областей. У Московській Міський Думі та Санкт-Петербурзькому Законодавчих зборах депутати працюють на постійній основі.
За структурою більшість регіональних парламентів - однопалатні і лише чотири мають двопалатну структуру: Республіки Саха (Якутія), Карельська Республіка, Кабардино-Балкарська Республіка, Башкортостан.
Парламенти здебільшого складаються з комітетів і комісій. Так, Державні збори Алтайського краю складається з 7 комісій: комісія за законодавством, з місцевого самоврядування, з економічної політики, щодо соціального захисту, з екології, з аграрних питань, з питань культури та освіти. Верховна Рада Хакасії складається з 8 комісій, парламент Чуваської Республіки - з 7 комітетів. Складну структуру має парламент Башкортостану. Він складається з двох палат: палати представників і законодавчої палати, з рівною кількістю комітетів (по 7).
На рівні країв, областей і міст федерального значення спостерігається більш узгодженим, тут в основному
повторюється загальнофедеральних схема функціонування органів державної влади.
Слід відзначити факт становлення обласних законодавчих зборів, так як області ніколи не мали в повній мірі самостійних законодавчих представницьких органів влади. Тепер, за Конституцією РФ, вони мають право мати такий орган влади. Перед обласними та крайовими представницькими органами влади стоїть нове завдання - формування власного обласного законодавства.
Законодавчим представницьким органом влади області є обласні та крайові думи. Їх діяльність будується відповідно до Конституції РФ, іншими федеральними законами, положенням про думі і регламентом її роботи. Специфікою обласних представницьких органів влади є їх невеликий склад, основною організаційною формою їх діяльності є засідання. Незважаючи на невеликий кількісний склад в обласних думах утворюються комітети і комісії. Для забезпечення діяльності обласних дум створюються апарати, що складаються з відділів. Керівництво ними здійснює керівник апарату думи. У деяких обласних думах передбачено існування фракцій, але тут вони формуються індиферентно і спорадично. Більшість обласних і крайових регіональних парламентів можна вважати безпартійними, тому що ні виборці, ні самі депутати найчастіше не ототожнюють себе з будь-якими партіями.
Таким чином, характерним відзнакою регіональних представницьких органів влади є їх велике розмаїття, вони відрізняються за структурою, розмірами, по виконуваних ними функцій. В цілому можна зазначити, що регіональні законодавчі представницькі органи влади пройшли стадію свого організаційного і правового становлення і оформилися як повноцінні органи державної влади.
На основі сформованих конституційних схем можна виділити декілька видів правових статусів вищої посадової особи в субєктах Російської Федерації.
У республіках вища посадова особа субєкта Російської Федерації є:
1) головою республіки, обирається всенародно і одночасно главою виконавчої влади, очолює уряд і всю систему виконавчих органів влади (подібна модель характеризує систему органів влади президентських республік: Комі, Бурятія, Чуваська Республіка та ін);
2) головою субєкта федерації і главою виконавчої влади, при цьому є посада голови уряду, якого вища посадова особа призначає за попередньої згоди парламенту; вища посадова особа призначає та звільняє з посади міністрів, керівників державних комітетів (така модель характерна для Республіки Саха (Якутія) );
3) головою субєкта федерації (республіки), гарантом конституції, а не є главою виконавчої влади безпосередньо; є посада голови уряду, який призначається за згодою парламенту, уряд відповідальний як перед президентом, так і перед парламентом (така схема характерна для Республік Башкортостан, Татарстан та ін.)
Правове становище вищої посадової особи в краях, областях і містах федерального значення також розрізняється. В одному випадку голова адміністрації ( "губернатор") обирається всенародно і одночасно є главою уряду (адміністрації). Це характерно для більшості областей і країв. В іншому, - голова адміністрації (губернатор) не є одночасно головою уряду (адміністрації), тобто не очолює виконавчу владу безпосередньо (наприклад, у Свердловській області).
В цілому вища посадова особа субєкта федерації має такі повноваження: представляє субєкт федерації у відносинах з іншими субєктами Російської Федерації, органами державної влади; підписує закони, прийняті законодавчим органом влади; формує у встановленому конституцією (статутом) субєкта Російської Федерації порядку та відповідно до структури органів виконавчої влади вищий орган виконавчої влади субєкта Російської Федерації; має право вимагати позачергового засідання парламенту субєкта Російської Федерації, брати участь у роботі законодавчого представницького органу влади субєкта Російської Федерації; здійснює інші повноваження відповідно до законодавства.
Голови адміністрацій субєктів Російської Федерації займають посаду в результаті виборів. Глава є посадовою особою самостійного органу державної влади і не є посадовою особою вищого органу влади. Голова адміністрації відповідає перед населенням за соціально-економічну та політичну ситуацію на території, виконання передвиборних обіцянок.
Система органів виконавчої влади встановлюється субєктами Російської Федерації самостійно відповідно до основ конституційного ладу, федеральними законами і загальними принципами організації представницьких і виконавчих органів державної влади.
Основною особливістю організації виконавчих органів державної влади субєктів Російської Федерації є дворівнева система правового регулювання, обумовлена наступними чинниками: по-перше, розмежуванням предметів ведення і повноважень між Російською Федерацією та її субєктами, по-друге, необхідністю забезпечення єдності системи органів виконавчої влади. З одного боку, субєкти Російської Федерації самостійно формують систему органів виконавчої влади на своїй території. З іншого - федеральні органи виконавчої влади та органи влади її субєктів утворюють єдину систему органів виконавчої влади в Російській Федерації. У результаті на території кожного субєкта федерації взаємодіють різні системи органів виконавчої влади: федеральні органи влади, органи виконавчої влади даного субєкта федерації, а також муніципальні органи місцевого самоврядування. Слід зазначити, що поки що слабо розроблений механізм оптимальної взаємодії виконавчих органів влади всіх рівнів.
Органи виконавчої влади в республіках РФ функціонують, як правило, на основі одного з варіантів:
1) вищий орган виконавчої влади республіки очолює і формує вища посадова особа самостійно. У цьому випадку вищий орган виконавчої влади (уряд) цілком відповідально перед вищою посадовою особою субєкта федерації. Це характеризує систему органів виконавчої влади президентських республік;
2) вищий орган виконавчої влади має "подвійну відповідальність": перед вищою посадовою особою субєкта РФ і законодавчим органом субєкта федерації. Вища посадова особа не є главою виконавчої влади безпосередньо, є посада голови уряду. Це характерно для змішаних, напівпрезидентських республік і більшості країв і областей;
3) колегіальна система формування та організації виконавчої влади в парламентських республіках. У цьому випадку виконавча влада (уряд) формується представницьким законодавчим органом влади. Це має місце в Удмуртской Республіці, Республіці Дагестан.
Структура республіканських органів виконавчої влади характеризується великим різноманіттям, що випливає з різноманітності моделей організації системи органів виконавчої влади в республіках.
Вищим органом виконавчої влади в республіках є уряд.До його основними повноважень належать: здійснення заходів щодо забезпечення законності, прав і свобод громадян, охорони власності і громадського порядку; розробка бюджету субєкта Російської Федерації, забезпечення його виконання; розробка та подання на затвердження законодавчого представницького
органу влади проектів планів соціально-економічного розвитку субєкта Російської Федерації, звітів про їх виконання; формування органів виконавчої влади субєкта Російської Федерації; управління та розпорядження власністю субєкта Російської Федерації. Органами галузевого управління в системі органів влади республік є міністерства.
У складі субєкта Російської Федерації звичайно виділяються міста і райони в якості адміністративно-територіальних одиниць.Конституційний Суд РФ підтвердив (у звязку з розглядом справи з Удмуртії) право республік створювати на рівні району, міста республіканського значення органи державної влади з включенням їх у єдину систему виконавчої влади Російської Федерації.На одному рівні, тобто паралельно, можуть існувати органи державної влади та місцевого самоврядування. Територіальні одиниці іншого рівня не мають такого статусу і в них не можуть бути створені органи державної влади. На цьому рівні публічна влада здійснюється за допомогою місцевого самоврядування та його органів, що не входять в систему органів державної влади.
Орган державної влади субєкта Російської Федерації не може довільно з будь-яких мотивів (перевищення повноважень, порушення прав громадян, відсутність матеріально-технічного забезпечення і т. д.) ліквідувати орган державної влади адміністративно-територіальної одиниці, що входить до складу субєкта Російської Федерації, так як це суперечило б принципам поділу влади та розмежування повноважень.
Система органів виконавчої влади країв, областей, автономних округів і міст федерального значення формується ними самостійно відповідно до основ конституційного ладу і загальними принципами організації влади в субєктах РФ і має деякі особливості в порівнянні з республіками. Для організації органів виконавчої влади країв, округів, областей і міст федерального значення характерна дворівнева система правового регулювання.
Очолює систему органів виконавчої влади на рівні краю, області, автономного округу, автономної області адміністрація.Вона володіє власною компетенцією для самостійного вирішення завдань соціально-економічного розвитку всієї території і використання для цих цілей усіх наявних ресурсів. Найменування органу виконавчої влади (адміністрація, уряд і т. п.) і його глави встановлюється з урахуванням історичних, національних та інших умов і традицій відповідним органом субєкта Російської Федерації. Склад адміністрації формується головою адміністрації. Адміністрація виконує наступні основні функції:
• розробляє та подає на затвердження представницького органу бюджет і забезпечує його виконання:
• розпоряджається й управляє майном, що належить до власності субєкта Російської Федерації;
• розробляє і здійснює програми в галузі управління економікою, соціальною сферою;
• здійснює заходи щодо забезпечення законності, прав і свобод громадян, охорони власності і громадського порядку, боротьбі зі злочинністю;
• приймає в межах своєї компетенції правові акти (постанови, розпорядження).
Адміністрація складається з голови адміністрації, його заступників, інших підлеглих управлінських структур.
Губернатор або сам безпосередньо очолює виконавчу владу, але може і не бути безпосередньо головою обласного або крайового уряду (адміністрації).
Найбільш типове для більшості країв і областей побудова системи органів виконавчої влади, коли голова адміністрації керує її діяльністю на основі
принципу єдиноначальності. Голова адміністрації своїми постановами призначає та звільняє з посад своїх заступників, керівників управлінь, комітетів, відділів адміністрації, інші працівники призначаються і звільняються з посад наказами керуючого справами. Для здійснення своїх функцій голова адміністрації формує апарат голови адміністрації.Основні його функції: організаційно-методичне керівництво і аналіз діяльності управлінь, комітетів, відділів крайової, обласної адміністрації, галузевих обєднань, що діють на території області. Апарат містить у собі заступників голови адміністрації, управління справами, очолюване керуючим справами апарату голови адміністрації і складається з відділів, секретаріатів, секторів. До структури апарату входить ряд галузевих відділів, які працюють під керівництвом відповідних заступників глави адміністрації.
Систему органів виконавчої влади краю, області, автономного округу і т. п. утворюють три основні групи органів: 1) органи, що складають апарат голови адміністрації, 2) управління, комітети, відділи та інші служби крайової, обласної адміністрації, що перебувають у подвійному підпорядкуванні з перевагою горизонтального підпорядкування главі адміністрації; +3) територіальні органи федеральних міністерств і відомств, також входять у систему обласних, крайових органів виконавчої влади, але вони мають яскраво виражене вертикальне підпорядкування.
Для виконання функцій виконавчої влади в адміністрації створюються структурні підрозділи: комітети, управління, відділи крайової (обласної) адміністрації безпосередньо здійснюють управління відповідними галузями в економічній, соціально-культурної та адміністративно-політичній сфері державного управління, що на федеральному і республіканському рівнях відповідає міністерствам.
Проблемою є відсутність єдиного підходу до визначення видів органів влади на цьому рівні. У регіонах є різні за найменуванням органи. Так, у сфері освіти: в республіках - це міністерства, в областях і краях - департаменти, комітети, головні управління або "просто" управління і т. д. Ці органи перебувають у подвійному підпорядкуванні: по вертикалі вони підкоряються відповідного федерального органу влади, а по горизонталі - главі крайової, обласної адміністрації і входять в структуру адміністрації. Управління, комітети та відділи крайової (обласної) адміністрації мають, як правило, в районах і містах краю (області) підпорядковані органи, утворюючи відповідні системи управління галузевого і міжгалузевого характеру в межах краю (області).
Слід зазначити існуючу нерівнозначності вертикального і горизонтального підпорядкування для різних органів влади. Такі специфічні управління, як Управління внутрішніх справ, Управління Федеральної служби безпеки та деякі інші, мають федеральне підпорядкування. Це стосується і деяких комітетах. Частково питання подвійного підпорядкування знаходить свій дозвіл в договорах про розмежування предметів ведення і повноважень, які за Конституцією РФ можуть укладати між собою федеральні органи виконавчої влади та органи субєктів федерації. Проте в цілому питання подвійного підпорядкування не знайшов поки адекватного дозволу ні в законодавстві, ні в науці.
У даний час на основі розширення повноважень регіональних органів влади та реорганізації галузевих міністерств пройшов етап децентралізації управління державою, практично скасувавши жорстко супідрядні піраміду органів виконавчої влади. Щоб в результаті такого реформування не було підірвано централізоване початок, використовуються нові організаційні форми управління.
Президент РФ Указом від 13 травня 2000 створив сім федеральних округів, кожний з яких охоплює території декількох субєктів Російської Федерації: Далекосхідний (з центром у Хабаровську), Приволзький (Нижній Новгород), Північно-Західний (Санкт-Петербург), Північно-Кавказький (Ростову-на-Дону), Сибірський (Новосибірськ), Уральський (Єкатеринбург), центральний (Москва). Відповідно до цього був перетворений інститут президентських представників, які до цього були у всіх 89 субєктах федерації. Тепер повноважні представники Президента РФ призначаються у федеральні округи і наділяються значно більш вагомими повноваженнями. Вони повинні інформувати Президента РФ про стан справ у регіонах, що входять у відповідний федеральний округ, вносити пропозиції про кадрові призначення, координувати узгоджена взаємодія федеральних органів виконавчої влади на території федерального округу, здійснювати контрольні функції.
Поряд з цим з метою вдосконалення федералізму і зміцнення вертикалі влади в країні здійснюється реформування механізму забезпечення єдності і законності діяльності органів державної влади всіх рівнів та місцевого самоврядування. Становлення сучасної російської державності базується на принципах федералізму, а що склалася система управління тісно повязане з особливостями державного устрою, тенденціями розвитку федеративних відносин у Росії. Особливості російського федералізму вносять новий аспект в державно-управлінські процеси, що вимагає вироблення особливого напряму регіональної політики, специфічної регіональної стратегії державного управління.