ДЕРЖАВНА І МУНІЦИПАЛЬНА СЛУЖБА

Державне управління здійснюється за допомогою розгалуженої мережі державних органів, які самі по собі забезпечуються функціонуванням інституту державної служби. В даний час в рамках так званої адміністративної реформи проводиться модернізація державного апарату, складовою частиною якого є система державної служби. Закон, що вступив в силу Федеральний закон "Про систему державної служби Російської Федерації" від 27 травня 2003 р.1 підрозділяє державну службу на три види: цивільну, військову і правоохоронну. У свою чергу, цивільна служба утворює єдину систему, маючи два рівні - федеральну і субєктів Російської Федерації. Відповідно до нього найближчим часом передбачається прийняття Федерального закону "Про державну цивільну службу Російської Федерації".

Здійснюване реформування передбачає кардинальне оновлення федерального законодавства і в сфері муніципальної служби. Маючи на увазі, що, відповідно до Конституції РФ, органи місцевого самоврядування можуть наділятися державними повноваженнями, а муніципальні службовці тим самим виступають субєктами адміністративного права, доцільно розглядати державну і муніципальну служби, а в цій частині та адміністративно-правовий статус державних і муніципальних службовців з використанням інструментарію правової компаративістики.

В єдності розгляду державної та муніципальної служби неможливо оминути історико-правовий аспект їх зародження і еволюції взаємодії, оскільки організаційний розвиток і правовий зміст даних інститутів знаходилися в залежності від тих змін, які відбувалися в системі державного управління, ступеня його централізації-децентралізації на певному історичному етапі . Пояснюється це тим, що службова діяльність за своїм генезису носить допоміжний характер і призначена для виконання забезпечувальних завдань і функцій в системі реалізації повноважень публічної влади, будь то в державній або муніципальній сфері. При цьому треба мати на увазі, що кожна історична епоха вимагає відповідного правового забезпечення суспільних відносин, що володіє низкою специфічних ознак, сукупність яких дає уявлення про рівень і повноті, форми і методи юридичної регламентації в тій або іншій сфері. Єдність правової природи державної та муніципальної служби обумовлюється історичними та політичними чинниками, що зробили вплив на виникнення даних видів суспільної діяльності та їх організаційне оформлення в якості інститутів публічної влади у сфері здійснення управління справами держави і суспільства.

У Російській імперії статус муніципальних службовців відрізнявся від статусу державних службовців. Вони мали свій правовий зміст і форми забезпечення. У СРСР державні цивільні службовці, на відміну від військовослужбовців і службовців ряду правоохоронних органів, законодавчо не визнавалися володарями особливого адміністративно-правового статусу, вони користувалися єдиним статусом нарівні з усіма іншими працівниками і службовцями. Муніципальної служби, як відомо, з причин політичного характеру і зовсім не існувало, а отже, і не було мови про особливий статус муніципальних службовців. На місцевому рівні функції державного управління у той час виконували працівники органів радянської

влади, діяльність яких регулювалася нормами трудового законодавства. Організація місцевого самоврядування в період 1990-х рр.. і особливо після вступу в силу Конституції РФ 1993 р. актуалізувала необхідність правового регулювання поряд з державною службою цивільної і муніципальної служби, встановлення статусу як державних цивільних, так і муніципальних службовців. В даний час муніципальна служба, як і державна цивільна служба, отримує власне правове регулювання на федеральному рівні і на рівні субєктів Російської Федерації.

Поряд з цим в середині 1990-х рр.. були проведені реформи різних видів публічної служби, і перш за все таких їх різновидів, якими виступають державна і муніципальна служби. В даний час в теорії публічної служби використовуються поняття "державна служба", "державний службовець", "державна посада" і поняття "муніципальна служба", "муніципальний службовець", "муніципальна посаду". Терміни ці отримали закріплення в нормативних актах і позначають діяльність осіб, зайнятих здійсненням функцій із забезпечення виконання повноважень державних органів - державні службовці та органів місцевого самоврядування - муніципальні службовці.

Вищезгадані терміни увійшли в оборот разом з розвитком законодавства про державну службу та законодавства про місцеве самоврядування, розробкою теорії конституційного, адміністративного і муніципального права. Нормативний зміст цих понять федеральне законодавство визначає у відповідних дефінітивного статтях. Можна вважати, що дані нині чинним російським законодавством поняття обєднують усіх службовців, зайнятих на професійній основі виконанням різних управлінських функцій в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Разом з тим російським законодавством не застосовується поняття "публічна служба", яке широко використовується в науковій літературі, тому що є більш ємним, що обєднує не тільки державну і муніципальну служби, а й інші види службової діяльності в публічних організаціях, установах. До таких службовців відносяться особи, які перебувають на публічній службі або на службі у юридичної особи публічного права. Публічна служба включає в себе професійну діяльність з виконання повноважень різних субєктів права: федеральних органів та органів державної влади субєктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування та утворених ними органів, а також публічних обєднань, фондів, установ, організацій і т. п. Тоді в залежності від природи і характеру правового відносини в системі публічної цивільної службової діяльності можна виділити державно-службове і муніципальної-службове відношення (публічне право, адміністративне право), відмінні від приватноправового трудового відносини (приватне право, трудове право). Так само розмежовуються не тільки відносини, що виникають у сфері здійснення державної цивільної та муніципальної служб, а й в інших видах публічної цивільної служби. При цьому інші публічні юридичні особи не є державними або муніципальними, а тому мають власний апарат управління, що складається з осіб, які не наділяються відповідним статусом державного або муніципального службовця (наприклад, недержавні, приватні, комерційні, громадські, міжнародні, неурядові та інші організації).

Діюче російське законодавство цілком виразно встановлює організаційно-правові форми, в яких фактично здійснюються державна і муніципальна служби, і відповідно обмежує коло осіб, які мають статус державних і муніципальних службовців. Організаційно-правовою формою здійснення державної служби є органи державної влади Російської Федерації та інші державні органи, утворені відповідно до Конституції РФ і федеральними законами - особи, які мають статус федеральних державних службовців, або органи державної влади субєктів Російської Федерації та інші державні органи, утворені в відповідно до конституцій (статутів) і регіональними законами, - особи, які отримують статус державних службовців відповідного субєкта Російської Федерації. Організаційно-правовою формою муніципальної служби є органи місцевого самоврядування або муніципальні органи - особи зі статусом муніципальних службовців. Звідси виводиться загальний сутнісний ознака, що обєднує правове положення державних та муніципальних службовців. Їм є форма публічної влади, змістовно обрамляюча соціально-правове єдність повноважень відповідних владних органів публічної влади. Відмінності виникають не тільки з територіального масштабу, але й із самої сфери владно-управлінської діяльності, забезпечується інститутами державної чи муніципальної служби, з функціональної специфіки, особливостей компетенції та повноважень державних органів або органів місцевого самоврядування. Відмінності в чому обумовлюються також і тим, яка правова доктрина панує при створенні законодавчої бази та здійсненні нормотворчості у даній сфері суспільних відносин. Отже, далі резонно узагальнити конституційні основи статусу державних та муніципальних службовців

За Конституцією РФ (ст. 12) органи місцевої самоврядування відокремлені від органів державної влади, отже, і муніципальна служба не входить в єдину систему державної служби Російської Федерації. Саме тут полягає суть одного з найважливіших доктринальних положень, що визначають конституційні основи здійснення місцевого самоврядування (разом зі ст. 130-133) і принципи його правового забезпечення у сучасній Росії, які сформульовані з урахуванням Європейської хартії місцевого самоуправленія1. З цієї причини законодавство про державну та муніципальної служби стає роздільним. Разом з тим державна і муніципальна служби базуються в частині регулювання правового на загальних принципах і підставах, виходячи з яких вони отримують нормативне закріплення. Головним чином це повязано з тим, що предмет і характер праці службовців обох видів - і державних і муніципальних, обєкт і методи впливу в процесі службової діяльності, основи прав і обовязків, необхідність регламентації процедур проходження служби, важливість дотримання право-обмежень і компенсуючих соціально - правових гарантій і пільг багато в чому збігаються.

З основоположних для всієї української правової системи норм Конституції РФ виникають особливості встановлення правового статусу державних службовців. Вони полягають у тому, що здійснювані федеральними держслужбовцями повноваження - федеральна, тобто ст певні. 71 і частково ст. 72 Конституції РФ для федеральної органів державної влади, а для держслужбовців субєктів Російської Федерації повноваження, що здійснюються державними органами субєктів Російської Федерації в межах спільного ведення з Російською Федерацією і в межах наданої компетенції на території відповідного субєкта Російської Федерації. Співвідношення повноважень держслужбовців федеральних і субєктних органів державної влади визначається і регулюється загальним правилом, встановленим у ст. 76 Конституції: закони та інші нормативно-правові акти субєктів Російської Федерації не можуть суперечити федеральних законів. Ця вимога відноситься, як випливає зі змісту даного положення Конституції, до будь-якого правовому порядку, в тому числі і до актів, прийнятих державними службовцями, які є службовими особами чи представниками влади.

Особливості статусу муніципальних службовців також полягають у здійснюваних ними повноваження, відповідно до яких забезпечується вирішення питань місцевого значення. Разом з тим муніципальні службовці можуть наділятися і деякими державними повноваження, які випливають із змісту ч. 2 ст. 132 Конституції РФ, а також базуються на правовій основі місцевого взаємин самоврядування з державною владою, закріпленої Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 28 серпня 1995 року та іншими федеральними законамі1. Здійснення муніципальними службовцями окремих державних повноважень, що передані органам місцевого самоврядування відповідно до федерального закону або законом субєкта Російської Федерації, є важливим чинником взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування, що підкреслює спільність юридичної природи публічно-правової складової в структурі статусу державних і муніципальних службовців.

Всі без виключення державні і муніципальні службовці користуються правами і обовязками громадян Російської Федерації, встановленими в розділі 2 Конституції РФ. Ці положення, що становлять основи правового статусу особистості в Російській Федерації, повною мірою

включаються у статус державних і муніципальних службовців. Вони не можуть бути змінені інакше, як у порядку, встановленому самою Конституцією (ст. 64). Зауважимо, однак, що цивільні права і свободи державних та муніципальних службовців обмежуються законом, коли цього вимагають нормальною функціонуванням системи державного і муніципального управління. Правовий статус державних і муніципальних службовців грунтується на конституційних положеннях і регулюється нормами насамперед адміністративного права і доповнюється нормами трудового права.

Державні службовці виступають представниками інтересів публічної влади держави і суспільства, виконуючи функції державного управління. Муніципальні ж службовці представляють інтереси муніципальної влади, здійснюючи управлінські функції органів місцевої самоврядування. Спільність публічно-правової природи даних видів соціально-корисної діяльності проявляється в тому, що державна і муніципальна служби покликані забезпечувати функціонування державного апарату і апарату органів місцевого самоврядування, а також забезпечувати реалізацію юридично владних повноважень державних і муніципальних посадових осіб. Крім того, однорідний склад нормативних елементів правового статусу державних і муніципальних службовців пояснюється сутністю покладених на них функцій, які повязані із здійсненням певного виду управління: державного і муніципального. Спільність правового статусу державних і муніципальних службовців визначається і спільністю принципів, на яких засновані дані види служби. Єдність принципів, встановлених законодавством про державну та муніципальної служби, з усією очевидністю підкреслює соціально-генетичний звязок юридичних установлень, що відносяться до правового забезпечення статусу службовців обох видів. Порівняння ст. 5 Федерального закону "Про основи державної

служби Російської Федерації "і ст. 5 Федерального закону "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації" не залишає жодних сумнівів в тому, що вони в рівній мірі виходять з верховенства Конституції РФ, пріоритету прав і свобод людини і громадянина, визнання суспільно-політичної важливості і почесного професійної діяльності державних і муніципальних службовців, стабільності їх кадрового корпусу, а також професіоналізму та компетентності, відповідальності.

Специфічним змістом функціонування муніципальної служби, отже, і специфічною сферою реалізації статусу муніципальних службовців є цілі та завдання місцевого самоврядування, інтереси муніципальних утворень. Звідси шикуються організація і система правового забезпечення муніципальної служби, природа якої виникає з демократичних основ даної системи соціального управління, що є найважливішим рівнем влади народу, однією з форм її здійснення. При цьому муніципальні службовці наділяються спеціальними адміністративно-правовим статусом з урахуванням децентралізоване ™, самостійності органів місцевого самоврядування, їхніх інституційної автономності по відношенню до органів державної влади, а також відповідальності перед населенням муніципального утворення його органів і посадових осіб, визнання вищої цінністю прав і свобод людини і громадянина, обовязки їх дотримання, захисту інтересів громадян та.

Нині новизна суспільних відносин з організації та функціонування державної та муніципальної служби, що має враховуватися в процесі правового статусу службовців обох видів, визначається рядом факторів. Як вже зазначалося вище, кожна історична епоха потребує свого рівня регламентації суспільних відносин. Під впливом обєктивних економічних і політичних причин правове регулювання статусу державних та муніципальних службовців ускладнюється, уточнюється, вдосконалюється. Справжньому етапу реформування публічної служби і в цих рамках правового забезпечення статусу осударственних і муніципальних службовців властивий цілий ряд ознак. Серед тих з них, які дозволяють охарактеризувати правове положення державних та муніципальних службовців сучасного періоду, зазначимо наступні.

По-перше, відділення правових відносин по державній службі від правовідносин за муніципальної служби.

По-друге, джерела законодавчого та підзаконного регулювання служби, і, відповідно, статусу службовців, неоднорідні, тому що підрозділяються в залежності від органу, який прийняв нормативний акт (федеральний, субєкта федерації, муніципальний), а також за пріоритетом галузевої приналежності (спеціальне законодавство, представлене адміністративно - правових норм про державну та муніципальної службі; субсидіарне законодавство - норми трудового законодавства).

По-третє, закріплення в законодавстві вичерпного переліку общеслужебних обовязків і прав, обмежень і заходів відповідальності службовців.

По-четверте, застосування казуїстичній методу регулювання і відносно високий рівень правових узагальнень при формулюванні спеціальних норм.

По-пяте, невизнання державних та муніципальних службовців найманими працівниками за звичайним наймом.

По-шосте, наділення державних та муніципальних службовців особливим адміністративно-правовим статусом.

По-сьоме, правове регулювання службово-трудових відносин ведеться за принципом субсидіарності трудового права до домінуючого адміністративному праву на підставі його спеціалізації (сила спеціального закону).

По-восьме, єдність (у сенсі змістовної ідентичності або схожості і близькості) общеслужебних принципів організації та функціонування обох видів служби,

єдність (у тому ж сенсі) принципів проходження служби державними і муніципальними службовцями.

По-девяте, ідентичність структурних елементів правового статусу державних та муніципальних службовців за своїм складом та змістом.

По-десяте, розрізнення державної та муніципальної служби з урахуванням їх особливостей на основі конституційного відділення місцевого самоврядування від державної влади.

По-одинадцяту, близькістю соціально-правових характеристик державних та муніципальних службовців, що відображають особливості обох видів служби в масштабі суспільства.

По-дванадцятий, управлінської професіоналізацією службової діяльності державних та муніципальних службовців на основі довічного найму за наявності спеціалізованого професійної освіти та відповідності встановленим законом кваліфікаційним вимогам.

Розвиток законодавства та вдосконалення всієї нормативно-правової бази даних видів служби дозволяє зміцнити правовий статус службовців, порядок проходження ними служби, забезпечити належну повноту правового регулювання відносин, що виникають при реалізації нормативно встановлених правочинів як зовні, так і всередині сфери їх застосування.

За своєю структурою статус державних і муніципальних службовців складається з одних і тих самих елементів, що мають як спільне, так і особливе в юридичному змісті. Загальне та особливе у правовому статусі службовців обох видів найбільш характерно проявляється у порівнянні федерального та регіонального законодавства.

Загальний правовий статус державних і муніципальних службовців встановлюється на основі Конституції РФ законодавством. У даний час основи правового положення державного службовця встановлені ФЗ "Про основи ГС РФ", в якому йому відводиться розділ III (ст. 9 - 20), а основи правового положення муніципального службовця - ФЗ "Про основи МС в РФ", де передбачена глава II (ст. 7 - 20).

Як і будь-правового статусу, статус державних і муніципальних службовців забезпечений і структурований елементним складом юридичних норм. Відповідно до даних федеральних законів статуси державних і муніципальних службовців утворюють такі групи нормативних елементів. За ФЗ "Про основи ГС РФ" - права (ст. 9), обовязки (ст. 10), обмеження (ст.11), заохочення (ст. 13), відповідальність (ст. 14), гарантії (ст. 15) , забезпечення (ст. 17 - 19) державного службовця, за ФЗ "Про засади МС в РФ" - права та обовязки (ст. 10), обмеження (ст. 11), заохочення (ст. 13), відповідальність (ст. 14 ), гарантії (ст. 15), забезпечення (ст. 16 - 18) муніципального службовця. Як видно, навіть нумерація статей з однойменною назвою майже повністю збігається з аналогічними статтями в тому і в іншому законах. Очевидно, що нормативне вміст загального російського законодавства має збігатися також і по суті правового регулювання обох видів публічної цивільної служби, якими і є державна і муніципальна служби.

Загальним правовим статусом мають всі державні і муніципальні службовці, тому що положення Конституції РФ і загальні норми федеральних законів поширюють свою дію на всіх службовців незалежно від їх субординаційних положення і видової специфіки службової діяльності. При цьому, щоправда, в п. 3 ст. 4 ФЗ "Про основи ГС РФ" зроблене застереження про те, що особливості держслужби в окремих державних органах встановлюються федеральними законами на підставі цього федерального закону. Це означає, що спеціальне законодавство, діючи по відношенню до регулювання державної служби в окремих державних органах, визначає особливості правового статусу їх службовців через наповнення відповідним змістом елементного складу юридичних норм. Так, статус дипломатичних працівників характеризується тим, що їм службовці мають Міністерства закордонних справ РФ і його організацій, що мають дипломатичні ранги. При здійсненні своїх професійних обовязків дипломатичні працівники можуть користуватися в період перебування за кордоном привілеями та імунітетами, встановленими для них нормами міжнародного права і міжнародних договорів.

Правовий статус державного і муніципального службовців виникає на основі законодавства у звязку із заміщенням відповідно до державної або муніципальної посади. Саме певна посада в органі відповідного виду публічної влади (державній або муніципальної) є базовою характеристикою правового положення державного і муніципального службовців. Загальні особливості в правове положення державних та муніципальних службовців суть похідні від статусу цих видів служби як соціальних і комплексних організаційних і правових інститутів. І дійсно, встановлення обовязків службовця робить необхідним встановлення його прав, обовязків а наявність і породжує різні обмеження прав, а також потреба у відповідні гарантії, забезпеченні та відповідальності. Разом з тим обовязки, права, обмежень, гарантії, забезпечення встановлюються зазвичай не службовця персонально для кожного, а для посади, яку він займає. Тому ці групи правових норм мають підлеглий характер від завдань і функцій органів державної або муніципальної влади.

Правові норми, що складають основу статусу і державних та муніципальних службовців, диференціюються на загальні та особливі. Загальними вважаються ті, які властиві всім державним і муніципальним службовцям незалежно від категорій і груп займаних ними посад. Повний же обсяг прав і обовязків індивідуальний по кожній посаді в залежності від функцій і завдань відповідних органів влади, де заснована та чи інша посада державної або муніципальної служби, а також обумовлений певною компетенцією і повноваженнями, властивими даного органу. Для здійснення спеціальних повноважень державним і муніципальним службовцям законодавства можуть надаватися особливі права та обовязки, які потім конкретизуються в типових і індивідуальних інструкціях, регламенти, положеннях. Саме на цьому рівні правового забезпечення відображаються статусні особливості державних та муніципальних службовців.

Важливо відзначити, що з переліку загальних прав, наданих державним і муніципальним службовцям федеральним законодавством, їх правовий статус визначають лише ті, які дають їм можливість повноцінно здійснювати посадові обовязки. До таких общеслужебним правам за ФЗ "Про основи ГС РФ" належать: право на ознайомлення з документами, що визначають права і обовязки державного службовця по займаній державній посаді державної служби, критерії оцінки якості роботи та умови просування по службі, а також право на організаційно-технічні умови, необхідні для виконання посадових обовязків (п. 1 ч. 1 ст. 9); право на отримання в установленому порядку інформації і матеріалів, необхідних для виконання посадових обовязків (п. 1 ч. 2 ст. 9); право на відвідування у встановленому порядку для виконання посадових обовязків підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності (п. 3 ч. 1 ст. 9); право на прийняття рішень і участь у їх підготовці відповідно до посадових обовязків (п. 4 ч. 1 ст. 9); на право внесення пропозицій щодо вдосконалення державної служби в будь-які інстанції (с. 12 ч. 1 ст. +9). Всі інші права державного службовця (п. 5-11 ч. 1 ст. 9) є особистими субєктивними правами громадянина, що заміщає державну посаду державної служби, а тому їх слід виключити зі структури нормативних положень, що визначають загальний правовий статус та посадові повноваження державних службовців. Слід погодитися з висловленою в юридичній літературі думкою про те, що особисті права державних службовців "побічно покликані забезпечувати ефективну діяльність службовця, зацікавити його в отриманні премій, у просуванні по службових сходах і т. п."1.  &nbsp

Такий підхід застосовний і для розуміння правового статусу муніципальних службовців. Основна маса регіональних законів закріплює право муніципальної службовця на ознайомлення з документами, що визначають його права та обовязки за займаної ним муніципальної посади муніципальної служби, критерії оцінки якості роботи та умови просування по службі, а також на організаційно-технічні умови, необхідні для виконання посадових обовязків. Однак наділення державного або муніципального чиновника нормативно закріпленими правами без належного забезпечення можливості їх практичного втілення що згубно впливає на стійкість його правового становища. А це, у свою чергу, не тільки ослаблює його статус правової, але і тягне за собою негативні наслідки в його службовій дієздатності. Подолати законодавчі упущення можна тільки шляхом розробки і впровадження процесуально-правових механізмів реалізації матеріальних установлений прав чиновника.

Права, якими наділяються державний і муніципальний службовці, стають реальністю лише в тому випадку, якщо вони повязані з обовязками.Тим часом федеральне законодавство не містить переліку прав і обовязків муніципальних службовців, надаючи регіональному законодавцю самостійно визначити їх

каталог. Нормативний аналіз федерального та регіонального законодавства про державну службу зовсім виразно приводить до висновку про збіг основних обовязків, що покладаються на державних та муніципальних службовців, а також і встановлює для них правообмежень, що включаються в загальний правовий статус. У ряді субєктів Російської Федерації їх закони ставлять муніципальним службовцям додаткові обовязки, наприклад берегти муніципальну власність (Республіка Карелія, Архангельська, Білгородська, Калінінградська, Орловська, Курська області та ін), забезпечувати кожному громадянину можливість ознайомлення з документами і матеріалами, що безпосередньо зачіпають його права і свободи, а також можливість отримання громадянами іншої повної і достовірної інформації про діяльність органів місцевого самоврядування, якщо інше не передбачено законом (Республіка Дагестан, Краснодарський край, Амурська, Брянська, Вологодська, Кіровська, Сахалінська області та ін), не вчиняти дій, підривають авторитет муніципальної служби (Свердловська, Орловська області тощо), дбати про благо муніципального освіти, не протиставляти інтереси муніципального утворення інтересам Санкт-Петербургу (Санкт-Петербург).

Склад общеслужебних обовязків, хоча і має нормативне закріплення на рівні зведених до закону приписів, все ж таки не вичерпує всієї повноти їх правової регламентації. Обовязки державних та муніципальних службовців мають більш просторий перелік, який доповнюється і конкретизується як федеральних законів та законів субєктів Російської Федерації, так і іншими нормативними-правовими актами. Деталізація обовязків державних і муніципальних службовців визначається актами локального рівня, індивідуалізується за посадами державної та муніципальної служби посадовими інструкціями та положеннями.

На державних і муніципальних службовців накладається у відповідності зі спеціальним законодавством і цілий ряд правових обмежень, які можуть бути безпосередньо повязані із здійсненням ними служби (за ст. 11 ФЗ "Про основи ГС РФ" та за ст. 11 ФЗ "Про основи МС в РФ"), але можуть також виникнути при певних обставинах (за ч. 3 ст. 21 ФЗ "Про основи ГС РФ" і за регіональним законодавством про муніципальну службу). Встановлені законодавством обмеження мають на меті запобігання зловживань в діяльності державних та муніципальних службовців, створення умов їх незалежності від різного роду державних і недержавних структур виходячи з того, що кадровий корпус державних і муніципальних органів повинен бути постійно зайнятий тільки справами державно (муніципальної)-службовими, без будь-яких відволікань на сторонні справи і не допускати використовування службового становища в особистих цілях службовців окремих. Їх правова природа в тому, що вони є юридичними категоріями - правами, що входять у статус громадянина, яких він позбавляється, поки перебуває на державній або муніципальній службі. Внаслідок цього надаються державним і муніципальним службовцям соціально-правові гарантії і забезпечення мають компенсаційний характер.

Особливий характер державної та муніципальної служби тягне за собою необхідність встановлення правових обмежень, у тому числі і в сфері трудових відносин, що складаються в процесі проходження служби з урахуванням умов і специфіки праці державних та муніципальних службовців. Щодо державної служби така позиція була підтверджена Конституційним Судом РФ. З його визначення від 4 грудня 1997 р. № 115-0 випливає, що "державні службовці володіють особливим правовим статусом у сфері трудових відносин. Тим самим вища інстанція конституційної юстиції закріпила правову позицію, яка виходить з визнання відмінностей між "особливим статусом трудоправовим держслужбовців" та інших работніков1. Здається, що трудоправовой статус державних службовців, а разом з ними і муніципальних службовців не протирічить публічно-правовою природою обох видів служби. Навпаки, доповнює й розвиває особливо ті нормативні елементи, які не тільки закріплюють матеріально, але і процесуально забезпечують реалізацію статусу державних та муніципальних службовців в частині їх прав, соціально-правових гарантій, пільг і т. п.

Порівняння правових обмежень державного службовця, встановлених ч. 1 ст. 11 ФЗ "Про основи ГС РФ" з обмеженнями, повязаними з муніципальною службою за ст нормам. 11 ФЗ "Про основи МС в РФ", дозволяє констатувати практично їх повний збіг. Аналіз федерального законодавства, що встановлює правообмежень як для державних, так і для муніципальних службовців, приводить до висновку про те, що вони використовуються як превентивного засобу проти можливих зловживань службовим становищем в особистих корисливих цілях, спрямовані на те, щоб запобігти колізію приватного інтересу службовця як окремої людини і публічного інтересу, виразниками якого є державні і муніципальні службовці. Обмеження, що накладаються на державних та муніципальних службовців, переслідують своєю метою та забезпечення їх високого морального обличчя і свободу дій в межах посадових пів-номочій2.

Для виконання державними і муніципальними службовцями своїх службових повноважень їм надаються федеральним законодавством, законодавством

субєктів Російської Федерації та нормативними правовими актами органів місцевого однотипні самоврядування гарантії, закріплені в ст. 15-20 ФЗ "Про основи ГС РФ" та ч. 1 ст. 15 ФЗ "Про основи МС в РФ".

Варто звернути увагу на те важлива обставина, що матеріальні гарантії державних і муніципальних службовців слід розглядати як обовязковий атрибут створення необхідних умов для виконання ними своїх посадових повноважень. Така ідея висловлена ще в імперський період російської державності відомим юристом Н. М. Коркунова, яка вважала, що матеріальне забезпечення дається чиновникам не за виконувані ними управлінські послуги, а потім, щоб вони могли їх виконувати: це не стільки плата, що умови їх деятельності1 . У звязку з цим нормативне закріплення забезпечення, в тому числі і матеріального, утворює один з елементів правового статусу державних і муніципальних службовців.

Особливості статусу державних та муніципальних службовців у порівнянні з іншими службовцями та іншими категоріями працівників, чия діяльність цілком регулюється нормами трудового законодавства, полягають в підвищеній відповідальності за дотримання посадових обовязків і службову дисципліну. Юридична відповідальність, до якої можуть бути залучені державні та муніципальні службовці залежно від здійснених ними проступків, також є невідємним елементом їх правового статусу. Необхідно відзначити, що юридична відповідальність може викликати зміна правового статусу правопорушника, а також спричинити зміни в стані його прав та обовязків. Інститут відповідальності, що розглядається через призму правового забезпечення статусу державних та муніципальних службовців, має подвійне призначення. З одного боку, він є юридичною гарантією охорони службових реалізованих ними прав, а з іншого - найважливіших державно-правовим засобом, що дозволяє забезпечувати виконання ними службових обовязків. У більш широкому соціальному і політико-правовому аспектах юридична відповідальність є форма охоронної функції права з захисту публічних і приватних інтересів людини і громадянина, існуючій інтересів держави і суспільства, що сприяє зміцненню конституційного ладу належить народу влади.

Специфіка юридичної відповідальності державних та муніципальних службовців виявляється в тому, що за невиконання або неналежне виконання покладених на них обовязків (посадовий проступок) до них застосовуються дисциплінарні стягнення, спеціально передбачені законодавством про державну та муніципальної служби. Для державних службовців ці стягнення визначені ч. 1 ст. 14 ФЗ "Про основи ГМ РФ", а для муніципальних службовців - нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування відповідно до федеральних законів і законами відповідних субєктів Російської Федерації. Так, наприклад, статтею 18 Закону міста Москви "Про службу в муніципальної районах міста Москви" від 21 жовтня 1998 р. № 24 визначено, що за невиконання або неналежне виконання муніципальним службовцям покладених на нього обовязків (посадовий проступок), порушення трудової дисципліни голова управи муніципального району може застосовувати дисциплінарні стягнення у вигляді зауваження, догани, суворої догани, попередження про неповну службову відповідність, звільни-ненія1. Подібні положення містяться і в законах про муніципальну службу, прийнятих іншими субєктами Російської Федерації. За своїм змістом вони повністю збігаються з положеннями ст нормативними. 14 ФЗ "Про основи ГС РФ" і відповідають ст. 14 ФЗ "Про основи МС в РФ".

Подібний підхід аніскільки не суперечить ч. 3 ст. 55 Конституції РФ, де говориться, що права і свободи людини і громадянина можуть бути обмежені тільки федеральним законом. Застосування заходів дисциплінарних стягнень до державним і муніципальним службовцям не тягне змін їх загальногромадянського статусу, оскільки ніяк не може обмежити їх конституційні права і свободи. У даному разі притягнення до дисциплінарної відповідальності може викликати зміни у посадовому статусі (застосування такого заходу, як звільнення) або в індивідуальному статус (зауваження, догана). Очевидно, що заходи дисциплінарного стягнення, встановлені для державних і муніципальних службовців, переслідують цілі дотримання державної дисципліни і належного виконання ними покладених на них обовязків.

Актуальність нинішнього етапу правового забезпечення реформування державного і муніципальної служб відображає нагальна потреба приведення обсягу та змісту всієї сукупності статусформірующіх елементів державних та муніципальних службовців у повну відповідність до вимог вдосконалення державного і муніципального управління з метою зміцнення російської держави, забезпечення ефективного функціонування його інститутів і поступального розвитку громадянського суспільства.