Головна Історія права Конституційно-правові основи державної організації Органи місцевого самоврядування: поняття і види

Органи місцевого самоврядування: поняття і види

Як поняття місцеве самоврядування відображає різноманітне суспільне явище, яке виникає в соціальній організації під впливом цілого комплексу історичних, географічних, політичних, економічних, національних

та інших особливостей. Для існування місцевого самоврядування потрібні певні умови: спільність місцевих інтересів і усвідомлення необхідності їх узгодження з рішенням регіональних і загальнодержавних проблем при чіткому розмежуванні власності, компетенції та повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування; наявність достатньої інфраструктури, фінансово-економічні можливості та інші ресурси території , що дозволяють проживає на ній населенню власними силами вирішувати питання місцевого значення; ініціативна діяльність і бажання жителів самостійно і відповідально займатися справами управління. Суть місцевого самоврядування в тому, що вони покликані вирішувати проблеми населення, обєднаного загальних умов проживання.

Традиції місцевого самоврядування старше самої держави. У цьому сенсі становище держави як первинного субєкта громадського правління, який дав права на самоврядування, не історично. Общинне, міське самоврядування йде корінням у глибину століть: до полісної демократії античного світу, міським і сільським громадам станових держав Середньовіччя. Деякі держави фактично зароджувалися з місцевого самоврядування (США, Канада). Разом з тим виникнення і посилення державного організації не спричинило скасування функцій місцевого самоврядування, яка була інтегрована в загальну систему державного управління.

В основі вчення про місцеве самоврядування лежить думка про те, що населення та утворені ними органи набагато краще можуть самі вирішувати завдання підвищення рівня та якості життя, ефективніше допомагати людям, ніж державні органи, державні чиновники при централізованому управлінні місцевими справами. Місцеве самоврядування дозволяє демократизувати сам процес управління, який забезпечується апаратом, менш бюрократизовані і більш наближеним до повсякденних потреб людей, ніж громіздкий апарат держави.

Місцевий самоврядування розглядається з різних позицій і трактується в різних сенсах: у соціально-філософському - як вид соціальної самоорганізації; в політико-правовому - як форма народовладдя і спосіб вирішення громадянами питань місцевого значення; з функціональної точки зору - як рід професійної діяльності - управління. У той же час місцеве самоврядування - це основоположний принцип здійснення влади, який у поєднанні з принципом її поділу визначає систему управління демократичної правової держави. Воно також являє собою спосіб організації і різні форми здійснення влади населенням як безпосередньо, так і через обрані ним органи та посадових осіб. Таким чином, місцеве самоврядування - це форма організації влади і різноманітність видів діяльності громадян, які спільно проживають на певній території, для самостійного і під свою відповідальність вирішення проблем і питань місцевого значення, а також управління справами місцевого господарства з прав, визнаних та гарантованого державою.

Російський і світовий досвід пропонують велике розмаїття організаційних форм місцевої самоврядування: земства, місцеві ради народних депутатів, муніципальні (комунальні) органи - магістрат, ландратами, ратуша, голова місцевої адміністрації (бургомістр, мер) та ін

Прояви місцевого самоврядування виявляються на різних етапах російської державності. Ще в ранній період зародження держави (X-XI ст.) Його територія ділилася на самоврядні "землі" і "волості". При Івані IV повноваженнями для виконання доручень центральної влади на місцях мали "земські" та "губні" старости, що обираються населенням. Модернізація Петровська "по-європейськи" призвела до створення міського самоврядування - Ратуша в Москві і виборні магістрати в інших містах, а в провінції - земські хати. Екатерина II хотіла створити місцеві станові товариства з правами "за внутрішнім контролем цих громад", що було відображено в Установу про губернії (1775 р.), Жалуваної грамоті дворянству (1785 р.), грамоти на права і вигоди міст (1785 р.) . Значні виявилися земська (1864 р.) та міська (1870 р.) реформи Олександра П. Своє теоретичне обгрунтування вони отримали в працях В. І. Лешкова, А. В. Васильчикова та інші, прихильників громадської концепції самоврядування. В результаті місцеві органи, що хоча і виникли завдяки реформам "зверху", набули характеру широкого громадського самоврядування. Проте недоліки в його практиці, внаслідок постійної ворожнечі між урядової адміністрацією та інституціями місцевого самоврядування, спонукали Олександра III до перегляду повноважень земських і міських органів. Теоретичну базу "контрреформ" останньої третини XIX в. склала державна теорія самоврядування. Після Лютневої революції 1917 спробу провести реформу місцевого самоврядування зробив Тимчасовий уряд, видавши закон про земської реформи, якому не дано було здійснитися. У радянський період досвід місцевого самоврядування царської Росії виявився незатребуваним. Ідея муніципалізації відкидалася як буржуазна, неприйнятна для соціалістичної держави, влада якого будувалася за принципом демократичного централізму. До неї звернулися наприкінці 1980-х рр.., Що було повязано з "перебудовою" державного управління, в т. ч. і реформуванням системи місцевих рад. Історичний екскурс ж свідчить, що Україна не знала комунального руху, подібного до західноєвропейського, а процес формування місцевого самоврядування носить багато в чому імпровізаційний характер.

У російському державознавстві муніципального управління питання були предметом дослідження дореволюційних юристів і діячів громадського міського та земського руху. На даний період відтворення вітчизняного самоврядування місцевих спільнот відносини, що виникають у процесі його здійснення, підпадають під регулювання муніципального права, що є комплексною галуззю російського права. Сферою такого регулювання охоплюються відносини з органами місцевого самоврядування реалізації, під-перше, "власних" повноважень, тобто тих, які їм необхідні для самостійного вирішення питань місцевого життя, і, по-друге, - окремих державних повноважень, якими вони можуть наділятися законом, або делегованих органами державної влади.

Концепція місцевого самоврядування, що використовується в різних країнах, має подібне смисловий зміст. В Англії в залежності від рівня місцевої влади вживаються терміни "self-government" - самоврядування і "local-government" - місцеве управління, "self-administration" - місцева адміністрація. У Німеччині використовується термін "selbstverwaltung" - самостійне управління. У ряді країн (Італія, Бельгія), де органи місцевого іменуються самоврядування комунами, вживається термін "комунальне управління. У Франції поряд з місцевим самоврядуванням, позначається терміном "decentralisation" - децентралізація, існують і органи управління, що призначаються центральною владою, - префекти, супрефекти. Французька, або континентальна, характеризується модель місцевого самоврядування включеністю в ієрархічну систему державної влади, підпорядкованістю вищестоящим органам, які прямо контролюють їх діяльність. Автономність забезпечується передачею повноважень з боку центральних органів держави. Самостійність в визначенні структури органів місцевої самоврядування - елемент, властивий американської моделі. Поширеним місцевого типом самоврядування є англосаксонський.Основний Його ознака - відсутність на місцях уповноважених представників центрального уряду, що опікає виборні муніципальні органи, що діють самостійно. Тут відсутнє пряме підпорядкування вищестоящим органам; контроль ведеться побічно через міністерства і суд, на місцях а немає уповноважених центрального уряду.

Для сучасної російської моделі характерне змішання місцевого самоврядування поселенської та територіального ознак при формуванні його органів, а також відмова від їх структурної уніфікації з органами державної влади. Ці відмінності від зарубіжних аналогів враховують численність і різноманітність російських просторів, на яких проживають народи з неоднаковим рівнем господарського і соціального розвитку, життєвого устрою, релігійних та національних традицій. Не випадково ці виняткові особливості враховувалися в імператорської Росії: у неї існувало 26 систем місцевої самоврядування.

У теорії муніципального права історично склалися три основні концепції місцевого організації самоврядування - "вільної громади", "державна" і "суспільна".

Спочатку виникла теорія вільної громади, розроблена німецькими вченими XIX в. (Гнейст, Штейн, Ла-банд), запозиченими ідеї бельгійського та французького права. Спираючись на природне право, ця теорія доводила, що право громади завідувати своїми справами має невідчужуваним характер так само, як права і свободи людини, бо громада історично виникає раніше держави, яка має визнавати свободу общинного управління. Для цієї теорії характерні ідеї невідчужуваності, недоторканності прав громади; обгрунтовується необхідність обмеження втручання держави у її справи. Вразливим становищем було визнання природного характеру та невідчужуваності прав територіальних самоврядних одиниць великих, встановлених державою. Її змінює суспільна теорія самоврядування, яка також виходила з протиставлення держави і суспільства, громадських інтересів - державним, залишаючи кожному з них окрему сферу діяльності. Місцевому самоврядуванню відводилася недержавна, переважно господарська діяльність. Але практика виявилася складніше, тому що органи самоврядування виконували не лише приватно-правові, а й публічні функції, властиві державним органам. На цій основі отримує розвиток го сударственная теорія самоврядування (основоположники - Лоренц Штейн і Рудольф Гнейст). Згідно з їх поглядами, місцеве самоврядування - це одна з форм організації державного управління на місцях, яке здійснюється не урядом, а органами місцевого співтовариства, наділяється повноваженнями держави. Що виявилися згодом суперечності привели до розбіжностей у рамках державної теорії по двох напрямах: політичному (Гнейст) і юридичного (Штейн).

Прихильники політичного напрямку, спираючись на англійську досвід, вважали, що самоврядування може бути тільки там, де керівні функції виконуються безоплатно почесними людьми з-поміж місцевого населення. Більшість же розділяло юридичний напрям, відповідно до якого самостійність мiсцевого самоврядування в тому, що його органи є не власне державними, а виконують окремі функції державного управління. Послідовники цього напряму розглядали общину як територіальну корпорації, яка виступає по відношенню до держави як особливої юридичної особи публічного права.

Теоретичні положення про природу і сутності місцевого самоврядування, висунуті в XIX в., Стали основою для розвитку сучасних поглядів на організацію демократичної системи управління суспільством. Німецькі вчені трактують муніципальне управління як відносно децентралізована форму державного управління на місцевості. Поряд з цим існують інші погляди. Двоїстість самоврядування, що виражає поєднання самостійності та здійснення державних повноважень у вирішенні місцевих справ, знаходить своє відображення в теорії дуалізму.З можливості трансформації сучасного суспільства в соціальне виходять реформістські муніципальні концепції еволюційного перетворення місцевої самоврядування. Політична теорія доводить, що діяльність посадових осіб місцевого самоврядування має громадський, отже, політичний характер. Господарська теорія місцевого самоврядування розглядає його як не більш ніж завідування справами місцевого господарства. Теорія соціального обслуговування метою муніципальної діяльності бачить добробут жителів комуни, для чого муніципальні органи повинні пропонувати їм надання послуг і займатися їх організацією.

Сучасна політико-правова доктрина розглядає місцеве самоврядування як фундамент громадянського суспільства, без укріплення якого загрожує впасти вся піраміда державної влади правової держави. Місцеве самоврядування виступає основою народовладдя, на якій поєднуються найвищі інтереси держави з повсякденними сподіваннями, тривогами і прагненнями людей. Громадянин - це спочатку житель і лише потім учасник політичних відносин. Структура державної влади буде нестійкою без міцної життєздатної системи місцевого самоврядування, тому що майже всі державні рішення, що стосуються інтересів громадян, так чи інакше проходять через місцеві органи. Тому місцеве самоврядування - це самоорганізація населення не на нижчому, а на базовому рівні - там, де воно може зорганізуватися і здійснювати свої повноваження, не звертаючись до держави.

Прийняття Конституції 1993 поклало початок новому етапу системи будівництва місцевого самоврядування. У Російській Федерації запанувала концепція громадського самоврядування, відносить органів місцевих громад до недержавних структур, а з державного управління виділяється муніципальне. Конституційне закріплення знайшло положення: "... місцевого органи самоврядування не входять до системи органів державної влади" (ст. 12). ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 28 серпня 1995 р. дає законодавче визначення місцевого самоврядування - це "самостійна і під свою відповідальність діяльність населення за рішенням безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення" (ст. +2). Таким чином,

російське законодавство виходить з міжнародно правового-розуміння сутності і завдань місцевого самоврядування, виражених Європейської хартії, прийнятої в Страсбурзі 15 жовтня 1985, - право і дієва здатність місцевих громад управляти в рамках закону значною частиною громадських справ. Законодавство відкидає єдину схему місцевого самоврядування, що природно для великої федеративної держави. Воно виділено з механізму державної влади.

За Конституцією РФ (ст. 3) народ здійснює свою влада: а) безпосередньо, б) через державні органи; в) через органи місцевого самоврядування. Отже, органи місцевого самоврядування і державні органи - це органи влади народу, через які він здійснює свою владу. І в цьому їх спільність. Але в першому випадку ця влада реалізується у формі місцевого самоврядування, а у другому набуває форми державної влади. Органи державної влади є структурами державного апарату, органи а місцевого самоврядування до них не належать. І в цьому їх організаційне розбіжність. Разом з тим органи місцевого самоврядування тісно повязані з державними органами, взаємодіючи з ними у здійсненні владних функцій, а також з виконання окремих державних повноважень, якими вони можуть наділятися. У тій мірі, в якій вони реалізують передані їм повноваження, вони підконтрольні державі. Діяльність органів місцевого самоврядування носить владний характер: рішення, прийняті ними в межах своїх повноважень, є обовязковими на відповідній території для всіх підприємств, організацій, установ, посадових осіб, громадян, громадських обєднань.

Держава, визнаючи самостійність місцевого самоврядування в межах його повноважень, бере на себе обовязок створювати необхідні умови для їх здійснення. У Російській Федерації місцеве самоврядування здійснюється громадянами, які утворюють місцеве співтовариство в межах міських, сільських поселень, територій кварталів, вулиць, будинків тощо з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. При відсутності сформованого місцевої громади та органів місцевої самоврядування на певній території здійснюється місцеве державне управління.

Система органів місцевого самоврядування являє собою сукупність організаційних форм і політико-правових інститутів прямого волевиявлення жителів даної території, а також виборних та інших органів, що реалізовують його функції. До органів місцевого самоврядування належать: а) безпосередні, - збори, сходи громадян, на яких прямим волевиявленням більшості жителів вирішуються місцеві питання (вони проводяться в невеликих населених пунктах, де для цього не утворюються представницькі органи); б) представницькі - обираються безпосередньо населенням і які можуть іменуватися муніципальним зборами, комітетом, думою і т. д.; в) виконавчі - глави місцевого самоврядування (голова адміністрації, мер, староста і т. д.), що обираються населенням або представницьким органом. Можуть також утворюватися та органи територіального громадського самоврядування: ради мікрорайонів, вуличні, будинкові комітети та ін, спілки, асоціації органів місцевого самоврядування і т. д.

Муніципальні органи є основною ланкою в системі міського самоврядування. Вони організують виконання законів і ін правових актів держави, сприяють державним органам, розташованим на їх території, координують діяльність органів територіального громадського самоврядування. Муніципальні органи - це органи місцевих самоврядних територіальних громад, які вони формуються й перед якими відповідальні за здійснення своїх повноважень. За російським законодавством муніципальні органи (від лат. Municipium, де munis - вага, тягар, тяготи і cipio, recipio - беру, приймаю) - це що обирається самоврядування, організовується як у містах, так і в сільській місцевості.

Хоча в деяких країнах (наприклад, у США) іменуються муніципальними тільки органи міського самоврядування.

Представницькі органи місцевого самоврядування забезпечують врахування інтересів населення у вирішенні питань, що безпосередньо стосуються умов життя на певній території, сприяють більш гнучкого обліку місцевої специфіки. Будучи органами волевиявлення громадян, вони є субєктами владно-управлінської діяльності на локальному рівні, найбільш наближеному до повсякденних потреб людей. Вони постають найважливішим інститутом демократії, оскільки являють собою прояв свободи громадян і механізм реалізації їх права брати участь в управлінні громадськими справами. До їхнього відання відносяться: прийняття статуту муніципального утворення, затвердження місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів, порядку розпорядження власністю та ін найбільш важливі функції.

Адміністрація муніципального утворення зазвичай має структуру, що складається з апарату невеликих підрозділів (департаментів, управління, відділи, комітети, комісії), де посадові обовязки виконують муніципальних службовців.

Голова місцевого самоврядування керує діяльністю місцевої адміністрації, структура якої багато в чому залежить від виду населеного пункти, розмірів території, чисельності населення та ін Він є вищою посадовою особою місцевого самоврядування і з допомогою структурних підрозділів здійснює адміністрації виконавчо-розпорядчі повноваження.

В організації місцевого самоврядування найбільш яскраво виражається ідея наближення влади до народу. Принципова відмінність органів місцевого самоврядування від державних - в їхній природі та значення: вони більше тяжіють до громадянського суспільства, суспільного управління. Держава встановлює лише правові норми функціонування місцевої самоврядування, полем а реалізації управлінських функцій постає переважно цивільне суспільство. Формування органів місцевого самоврядування, їхня структура і принципи взаємовідносин з інститутами державної влади знаходяться в залежності від форми національно-державного устрою та історичних традицій. У міру розвитку демократичних засад у будівництві правової держави та становлення економічно заможного громадянського суспільства центр ваги в управлінні зміщуватиметься у бік місцевого самоврядування.

Цілям гармонізації діяльності органів місцевого самоврядування повинні служити єдність базових почав їх організації та функціонування: суверенне право на видання комунальних статутів, регулювання питань землекористування, будівництва, розпорядження промисловими обєктами місцевого значення і т. п.; кадрова суверенність як право самостійного найму персоналу, співробітників місцевої адміністрації, проведення кадровій політики, вільної від прямого впливу органів державної влади; право на організацію управління на свій розсуд і під свою відповідальність в межах встановлених повноважень; податкова суверенність як право стягувати муніципальні податки і збори; фінансова спроможність ведення власного бюджету; взаємодія з органами державної влади. Загальні принципи місцевого самоврядування, викладені в Європейській хартії про місцеве самоврядування, закріплюють положення про те, що його органи складають одну з основ будь-якого демократичного ладу та їх здійснення забезпечується ефективним, наближеним до людини управлінням.

В основу місцевого самоврядування Російської Федерації покладені такі принципи: самостійність рішення населенням усіх запитань місцевого значення; організаційне відокремлення у системі управління суспільством і державою; різноманіття організаційних форм (так, що обираються населенням самостійно на основі загальфедеральних засад з урахуванням місцевих умов органи розрізняються за структурою та формами здійснення місцевого самоврядування в малих містах і селах, на території району великого мегаполіса і т. д.); відповідність повноважень матеріально-фінансових ресурсів, що припускає наявність достатньої економічної бази; відповідальність органів і посадових осіб перед які обрали їх населенням.

Серед найбільш загальних функцій місцевого самоврядування виділимо: а) забезпечення участі населення у вирішенні місцевих справ; б) управління муніципальним господарством, фінансовими засобами, вирішення питань володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю, самостійне формування і виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів; в) забезпечення території розвитку, її економічної інфраструктури, г) надання населенню соціально-культурних, комунально-побутових та інших життєво важливих послуг; д) охорона громадського порядку, забезпечення режиму законності на даній території (ці завдання виконують органи місцевої міліції громадської безпеки у взаємодії з державними правоохоронними органами); е) захист інтересів та прав місцевого самоврядування, гарантованих федеральним законодавством (органам державної влади заборонено обмежувати права місцевої самоврядування, втручаючись в його компетенцію).

Отже, право на місцеве самоврядування - це природне право, однак самоврядні одиниця не є державою в державі. В інтересах цілісності держави, забезпечуваною в тому числі і єдністю здійснення влади через систему державних і муніципальних органів, повинні діяти механізми ефективної взаємодії державного і муніципального управління.