Федеральні органи виконавчої влади

Повсякденне процес взаємодії держави з інститутами громадянського суспільства, включаючи захист національної безпеки, боротьбу з злочинністю, соціальний захист населення, багато інших питань управління справами держави і суспільства покладаються на систему органів виконавчої влади, яким пропонується діяти в рамках конституційної законності і в контакті з органами інших гілок державної влади.

Федеральні органи виконавчої влади, будучи складовими елементами системи державних органів,

також утворюють певну систему, яка має власну структуру. У конституційно встановлених межах федеральні органи виконавчої влади та органи виконавчої влади АР федерації утворюють єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації. При цьому на конституційному рівні не встановлюються ані повний перелік федеральних органів виконавчої влади, ні їхні можливі види, що різняться своїм правовим статусом. Конституція РФ стосовно до системи федеральних органів виконавчої влади регламентує лише питання організації та діяльність Уряду РФ, що здійснює відповідно до її ст. 110 виконавчу владу Російської Федерації, встановлює склад Уряду РФ, передбачає а також повноваження федеральних органів виконавчої влади створювати свої територіальні органи (ч. 1 ст. 78).

Органи виконавчої влади - це багаторівневі системи, що виконують виконавчо-розпорядчі функції. Виконавча діяльність виявляється в тому, що вони виступають, як безпосередні виконавці вимог, що містяться в актах органів законодавчої влади, а також вищих органів виконавчої влади та органів судової влади. Розпорядчу діяльність цих органів виражається в тому, що вони вживають заходів шляхом видання своїх власних актів (розпоряджень) і забезпечують виконання підпорядкованими їм органами і організаціями даних вимог. Вся їх діяльність здійснюється в межах, на підставі та на виконання законів.

У ведення межах Російської Федерації та її повноважень з предметів спільного ведення із субєктами федерації органи виконавчої владі утворюють єдину систему. Це знаходить своє відображення в їх тісній організаційно-правової взаємозвязку. На цій підставі адміністрації субєктів федерації в рамках спільних предметів ведення входять в систему федеральної виконавчої влади.

Основною ланкою системи органів виконавчої влади є міністерства, які організуються для управління в найбільш важливих сферах соціально-економічного і політичного життя. Значення міністерств підкреслюється тим, що їх керівники (міністри) - члени уряду. Як показує управлінська практика, розвитку ринкових відносин в більшій мірі відповідають органи міжгалузевого державного управління, що забезпечують горизонтальні звязки, координацію та контрольні функції, а також інвестиційне, тарифне, кредитне і т. п. регулювання. Тому крім традиційних міністерств набули поширення різноманітні органів виконавчої види влади, які можна обєднати спільним поняттям "відомства", що здійснюють разом з функціями загального управління спеціалізоване регулювання тих чи інших сторін суспільного життя. Відомства є самостійними в організаційно-правовому аспекті структурами уряду і, як правило, не можуть входити до складу міністерств.

Для реалізації повноважень щодо здійснення державного управління в субєктах федерації органів федеральної виконавчої влади створюють територіальні органи. У межах своєї компетенції органи виконавчої влади володіють необхідною для їх ефективного функціонування оперативну самостійність. На них покладаються досить відповідальні завдання державного управління різними сферами життєдіяльності суспільства і держави.

Визначення видів федеральних органів виконавчої влади, оскільки вона взаємоповязане з регулюванням загальних принципів організації та діяльності системи органів державної влади в цілому, здійснюється за допомогою федерального закону. Проте цим не виключається можливість регулювання зазначених питань іншими нормативними актами виходячи з приписів Конституції РФ, які встановлюють повноваження Президента РФ (ст. 80, 83,

86, 87 і 89), що регламентують а також порядок утворення та діяльності Уряду РФ (ст. 110, 112-114).

Така правова позиція висловлена Конституційним Судом РФ у постанові від 27 січня 1999 р. у справі щодо тлумачення ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) та 112 (ч. 1.  &nbsp У даній постанові зазначено, що до прийняття відповідних законодавчих актів з питань установлення системи федеральних органів виконавчої влади, порядку їх організації та діяльності Президент РФ може видавати укази, які не повинні суперечити Конституції РФ і федеральних законів. Так, Указом Президента РФ "Про структурі федеральних органів виконавчої влади" № 867 від 17 травня 2000 закріплені види федеральних органів виконавчої влади: міністерства РФ (федеральні міністерства), державні комітети РФ, федеральні комісії Росії, федеральні служби Росії, російські агентства, федеральні нагляду Росії, інші федеральні органи виконавчої влади.

Даючи тлумачення поняття "структура федеральних органів виконавчої влади", що міститься в ч. 1 ст. 112, Конституційний Суд РФ врахував, що ця стаття відноситься до глави 6 Конституції РФ, що регулює питання формування і діяльності Уряду РФ, і знаходиться у системному взаємозвязку з пунктом "д" ст. 83, що встановлює повноваження Президента РФ з пропозицією Голови Уряду РФ призначати на посади заступників голови Уряду РФ і федеральних міністрів. З цих конституційних положень випливає, що структура федеральних органів виконавчої влади, яку Голова Уряду РФ у встановлений ч. 1 ст. 112 тижневий термін пропонує Президенту РФ, містить перелік цих органів як основу для подання кандидатур на відповідні посади в Уряді РФ (ч. 2 ст. 112).

Структура федеральних органів виконавчої влади визначається завданнями та повноваженнями Уряду

РФ щодо здійснення виконавчої влади, закріпленими в ст. 114 Конституції РФ та конкретизованими у федеральному конституційному законі "Про Уряді Російської Федерації". Для реалізації цих повноважень створюються також інші федеральні органи, що утворюють у своїй сукупності разом з Урядом РФ структуру федеральних органів виконавчої влади.

Таким чином, питання визначення структури федеральних органів виконавчої влади регулюються безпосередньо Конституцією РФ (ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 і 115) і на її основі - федеральним конституційним законом "Про Уряді Російської Федерації" і указами Президента Р Ф , зокрема указом № 651 від 25 травня 1999 р., яким затверджено структуру федеральних органів виконавчої влади, де дано перелік найменувань що входять до неї органів.

Зміни та доповнення до структури федеральних органів виконавчої влади з метою її реорганізації також можуть вноситися указами Президента РФ. Така реорганізація може здійснюватися тільки в межах асигнувань на державне управління, встановлених федеральним бюджетом поточного року.

Згідно тлумаченню, даному Конституційним Судом РФ, в систему федеральних органів виконавчої влади входять Уряд РФ, що складається з його голови, заступників голови і федеральних міністрів, а також міністерства та інші федеральні органи виконавчої влади, які визначаються на основі Конституції РФ, Федерального конституційного закону " Про Уряді Російської Федерації "і інших федеральних законів. Вона виглядає таким чином:

I. Уряд Російської Федерації:

1.  &nbsp Голова Уряду Р Ф;

2. Перші заступники Голови Уряду Р Ф;

3. Заступники Голови Уряду РФ;

4. Міністри РФ.

П. Федеральні органи виконавчої влади:

1.  &nbsp Федеральні міністерства;

2. Державні комітети РФ;

3. Федеральні комісії Росії;

4. Федеральні служби Росії;

5. Російські агентства;

6. Федеральні нагляду Росії;

7. Інші федеральні органи виконавчої влади.

Структура федеральних органів виконавчої влади включає перелік конкретних органів, що входять до системи федеральної виконавчої влади та забезпечують реалізацію Урядом РФ покладених на нього завдань і повноважень. Структура федеральних органів виконавчої влади пропонується Головою Уряду РФ не пізніше тижневого строку після його призначення і затверджується указом Президента РФ.

Зміни та доповнення до структури федеральних органів виконавчої влади з метою її реорганізації також можуть вноситися указами Президента РФ, які не можуть суперечити Конституції РФ і федеральних законів (ч. 3 ст. 90 Конституції РФ). При цьому, за змістом статей 106 (п. "а"), 114 (п. "а" ч. 1) та 115 (ч. 1) Конституції РФ, така реорганізація може здійснюватися тільки в межах асигнувань, встановлених федеральним законом про бюджет на поточний рік.

Організаційна структура федеральних органів виконавчої влади становить собою центральний апарат і територіальні підрозділи. Провідну роль у системі органів виконавчої влади виконує уряд.

Види федеральних органів виконавчої влади розрізняються наступним чином.

Міністерство Російської Федерації - федеральний орган виконавчої влади, який проводить державну політику і здійснює управління у певній галузі чи сфері діяльності, а також координує у випадках, встановлених федеральними законами, указами

Президента РФ і постановами Уряду РФ, діяльність в цій галузі (сфері) інших федеральних органів виконавчої влади. Очолює його міністр Російської Федерації (федеральний міністр) входить до складу Уряду РФ.

Державний комітет Російської Федерації, Федеральна комісія Росії - федеральні органи виконавчої влади, які здійснюють на колегіальній основі міжгалузеву координацію з питань, віднесених до їх відання, а також функціональне регулювання у визначеній сфері діяльності. Їх очолюють відповідно голова Державного комітету і голова Федеральної комісії.

Федеральна служба Росії, Російське агентство, Федеральний нагляд Росії - федеральні органи виконавчої влади, що здійснюють спеціальні (виконавчі, контрольні, дозвільні, що регулюють та інші) функції у встановлених сферах діяльності. Посади керівників іменуються відповідно: директор федеральної служби, генеральний директор російського агентства, начальник федерального нагляду.

Відповідно до указів Президента РФ в структуру федеральних органів виконавчої влади можуть засновуватися і інші види органів. Так, його указом № 1142 від 22 вересня 1998 до іншим федеральним органам виконавчої влади були віднесені Управління справами Президента РФ, Головне управління спеціальних програм Президента РФ, Державна технічна комісія при Президентові РФ і Комітет з конвенціональних проблем хімічної і біологічної зброї при Президентові РФ (який втратив цей статус відповідно до указу № 651 від 25 травня 1999 р.). Ці ж органи, крім останнього, ввійшли в структуру федеральних органів виконавчої влади відповідно до Указу Президента РФ № 867 від 17 травня 2000 Крім того, в даний час до цієї групи віднесені: Комітет РФ з військово-технічного співробітництва з іноземними державами; Комітет РФ з фінансового моніторингу; Державний Комітет з оборонним замовленням при Міноборони РФ.

Федеральні органи виконавчої влади створюються і наділяються статусом федеральним законом або указом Президента РФ. Конкретні найменування федеральних органів виконавчої влади визначаються відповідно до структури, яка затверджується Президентом РФ за пропозицією Голови Уряду РФ. Положення про федеральних органах виконавчої влади, підвідомчих Президентові РФ з питань, закріпленим за ним Конституцією РФ і федеральними законами, затверджуються Президентом РФ, а про інші - Урядом РФ.

Федеральні міністри призначаються на посади та звільняються Президентом РФ за пропозицією Голови Уряду РФ; заступники федеральних міністрів - Урядом РФ, якщо інше не встановлено федеральними законами. Керівники федеральних органів виконавчої влади, підвідомчих Президентові РФ з питань, закріпленим за ним Конституцією РФ і федеральними законами, призначаються на посади та звільняються з посад в особливо встановленому порядку. Призначення інших керівників федеральних органів виконавчої влади здійснюються Урядом РФ.

Федеральні органи виконавчої влади можуть бути безпосередньо підпорядковані Президенту РФ, КЕ-Kj Н а - приклад, Міністерство оборони, безпосередньо підпорядковані (Федеральна служба охорони тощо), або безпосередньо очолюватися заступниками Голови Уряду РФ.

Органами управління федеральних органів виконавчої влади є колегії, які очолюють керівники відповідних міністерств і відомств. Колегія державного комітету складається з керівників всіх федеральних органів, наділених функціями в даній сфері управління (перші керівники або їх заступники). До складу колегії можуть бути включені керівники органів виконавчої влади субєктів федерації. У колеги-374

ях деяких держкомітетів (особливо по соціальній сфері) бажано участь представників "громадянського суспільства". На відміну від міністерств, де рішення приймаються міністрами за принципом єдиноначальності, в держкомітетах рішення приймаються колегіально. Якщо член колегії не згоден з її рішенням, він може оскаржити його в уряд.

Федеральні органи виконавчої влади можуть бути розподілені по функціональній структурі державного управління: правопорядок забезпечують МВС, Мінюст, ФСБ, ФСО і ін; оборону - Міноборони, МНС, ФСЖВ, ФПС та ін; соціальну сферу - Мінкультури, Мінпраці, МОЗ, Міносвіти, Мінспорту та ін; інфраструктуру - Мінатом, Міненерго, Держбуд, МПС, Мінтранс, Мінзвязку та ін; економіку - Мінпромнауки, Мінфін, МАП, Мінекономрозвитку, Мінмайна, МНС та ін; зовнішні відносини - МЗС, СЗР та др.1.

У структуру федеральних органів виконавчої влади спостерігається певна уніфікація. Як правило, до їх складу входять такі структурні підрозділи, як департаменти, управління, відділи, комітети. Є відомства (наприклад, Вищий атестаційний комітет зі штатною чисельністю 105 чоловік), в яких створені тільки управління та відділи. У ряді органів виконавчої влади створюються інспекції та нагляду (наприклад, в Міненерго - Глав-Держенергонагляду, у Мінтрансі - Ространсінспекція, в МОЗ - Держсанепіднагляду), комісії (в МЗЕЗ) та експертні поради (ВАК). При більшості органів є науково-дослідні інститути. Так, при МЗЕЗ - 15 інститутів, в Рослесхозе - 25, в Мінпромнауки - 3 та ін Разом з тим уніфікація найменувань підрозділів призводить до збільшення багатоланкової управління. Та й саме

слово "управління", взяте як ключове в назві підрозділів, призводить до омонімічним плутанини. Держкомстатом РФ введено в дію Класифікація органів державної влади і управління (ОКОГУ). Він містить інформацію про органи влади, обєднаннях, підприємствах і організаціях, що виконують важливі економічні функції в народному господарстві, а також про міждержавних органах управління, добровільних обєднаннях (асоціаціях) економічної взаємодії субєктів РФ, органах місцевого самоврядування.

До структури багатьох федеральних органів виконавчої влади входять їх територіальні органи. Так, в МЗЕЗ близько 60 регіональних управлінь, в Госгортехнадзора - 26 округів, у Мінкультури - 3, в Мінюсті, МПР і деяких інших - за кількістю субєктів Російської Федерації.

У сфері управління федеральних органів виконавчої влади знаходяться так звані підвідомчі організації. Вони не є іманентно що входять в структуру держорганів підрозділами, а займаються всілякими видами діяльності: від виконання певних функцій державного управління до комерційної діяльності. Звідси і різноманітність видів таких організацій: від навчальних закладів до унітарних підприємств. Приміром, у МЗЕЗ 94 представництва за кордоном, 53 навчальних заклади, 22 підприємства, 5 установ науки, 2 - охорони здоровя, 9 проектних інститутів, 31 держінспекція, 1 лікувально-оздоровчий центр, редакція, друкарня. У МОЗ тільки в системі Держсанепіднагляду більше 3000 установ з чисельністю близько 300 тис. чоловік. Деякі організації знаходяться у веденні двох органів влади, наприклад у Мінпромнауки три такі організації (з 21).

Джерела фінансування в органів виконавчої влади: бюджетні (федеральні, субєктів РФ), хоздея-ність, позабюджетні фонди, платні послуги.

Обсяг і характер предметів відання органів виконавчої влади зумовлює різні види управлінських дій: а) керівництво; б) складання, затвердження та виконання програм; в) координація; г) пряме і непряме регулювання; д) сприяння; е) державна підтримка; ж) контроль ; з) партнерська взаємодія; и) примус. З позиції функціонального призначення сфери дії органів виконавчої влади охоплюють:

управління: державною власністю і майном, промисловими обєктами (господарюючими субєктами); обороною і безпекою; територіальними органами;

регулювання: економічний; впливу на соціально-культурну сферу; впливу на механізм утворення грошей; ціноутворення;

контроль: за господарюючими субєктами; за діями своїх структур; за виконанням рішень федеральної влади всіма субєктами;

нагляд: за станом законності виконуваних рішень;

координація: 1) участі в економічній діяльності безпосередньо господарюючих субєктів; на певному секторі ринку - через керуючих (в тому числі через призначення керівників); через розподіл бюджетних коштів; через фіскальні функції; за допомогою державних важелів ринкового регулювання; за допомогою силових методів (санкцій ); 2) впливу через свої (відомчі) структури; через загальнодержавні інститути.

За обовязковості управлінських рішень їх рівень: загальнофедеральних; за погодженням із субєктами федерації; для всіх юридичних і фізичних осіб; тільки для спеціальних субєктів.

Громадський контроль за діяльністю органу влади може бути: безпосередній (через виборність керівників), через громадські організації, професійні спілки, з боку громадської думки і засобів масової інформації; закритий для публічного контролю.

У межах встановлених повноважень для реалізації своєї компетенції з відповідних предметів ведення

федеральні органи виконавчої влади видають підзаконні нормативні акти: постанови, накази, розпорядження, інструкції, обовязкові для виконання всіма фізичними та юридичними особами, яким вони адресовані.

Оптимізація структури федеральних органів виконавчої влади - один з найважливіших напрямків підвищення ефективності державного управління. Вона повинна відповідати Конституції РФ, характеру цілей і завдань виконавчої влади та забезпечувати всі необхідні субєкт-обєктні звязки державного управління, уникати дублювання функцій щодо реалізації повноважень державних органів, що входять в цю систему, будуватися на предметно-компетенційний принципі (забезпечувати певний предмет ведення, маючи для цього достатньо повноважень і несучи за їх реалізацію всю повноту відповідальності). Поки ж механізм забезпечення правонаступництва в діяльності виконавчих органів недооцінюється. Часом у ході нескінченних адміністративних перетворень (реорганізації або ліквідації органів) рвуться їх функціональні звязки як між собою, так і з підвідомчими організаціями. Тим часом в результаті перетворень органів виконавчої влади мають бути максимально точно вирішені питання передачі функцій і повноважень, майна, бюджетних асигнувань, кола підвідомчих організацій, а також персоналу та його ресурсного забезпечення. Удосконалення організації федеральних органів виконавчої влади, спрямоване на підвищення рівня керованості в країні, повинна також мати єдність у підходах до формування органів різних видів з урахуванням федеративного устрою і розмірів території держави.