Головна Історія права Конституційно-правові основи державної організації Система органів державної влади в Російській Федерації: поняття і види

Система органів державної влади в Російській Федерації: поняття і види

Держава, як організація публічної влади, здійснює її, виконуючи свої різноманітні функції керування суспільними процесами, за допомогою утворених в установленому порядку державних органів. Вони є допоміжними інститутами державної влади, провідниками її рішень, тими її структурами, які практично реалізують владні повноваження відповідно до визначеної ним компетенцією.

Поняття "орган" може розглядатися як частина більш широкого поняття "організація".Організація припускає колектив людей, обєднаних спільними цілями діяльності для вирішення поставлених завдань. Орган - це конкретна різновид організації, причому, на відміну від неї, органом може бути як одна посадова особа, так і певним чином організована група посадових осіб. Тому кожен державний орган є складовою частиною організаційної структури державного апарату. Останній складається з органів, що володіють певними рисами і властивостями, що підкреслюють їх приналежність до здійснення державної влади та функцій державного управління.

Оскільки державними органами виробляються і реалізуються владно-управлінські рішення, їх слід відрізняти від тих організаційних структур держави, в яких створюються матеріальні, соціальні та духовні продукти: від державних підприємств, що здійснюють економічну діяльність на базі державної власності; від державних установ, повязаних, як правило , з наданням соціальних і духовних послуг; від державних організацій, що виконують зазвичай організаційні функції у різних соціальних сферах. Можна виділити специфічні ознаки, що відрізняють державні органи від інших організацій, що є в державі і суспільстві:

• регламентація конституційно-правового статусу органу;

• наявність у нього державно-владних повноважень; законодавчі особливості установи;

• порядок діяльності у властивих йому організаційно-правових формах;

• наявність певної компетенції, що включає в себе предмети ведення і повноваження щодо цих предметів ведення у відповідній сфері державної діяльності.

Таким чином, державний орган - це засноване в структурі держави у встановленому порядку організаційно-правова освіта, що має власну компетенцію і наділена владними повноваженнями щодо здійснення певного виду державної діяльності, що характеризується завданнями, функціями, структурними особливостями, формами і методами.

Державні органи утворюються для здійснення державної влади і реалізації функцій державного управління. Соціальне призначення їх владно-управлінської діяльності в основному зводиться до таких функцій:

• регулятивної, повязаної з прийняттям нормативних актів, правил поведінки людей;

• організаторської, що забезпечує виконання прийнятих рішень;

• охоронної, що полягає у забезпеченні правопорядку, безпеки громадян, захист їх прав і свобод.

Названі функції лежать в основі відповідних видів державної діяльності - нормотворчої, організаторської (виконавчої, розпорядчого), правоохоронної. Функції державної влади і види діяльності держави обумовлюють первинну спеціалізацію державних органів щодо практичного здійснення державного управління.

Найбільш суттєва ознака державних органів - наявність державно-владних повноважень. Разом з іншими ця ознака дозволяє чітко розмежувати державні органи, які є носіями державної влади, і державні організації, установи, підприємства, а також і недержавні органи та організації. Державно-владні повноваження виражаються в компетенції державних органів і практично реалізуються у прийнятих ними владно-управлінських рішеннях. Вони закріплюються в які видаються державними органами від імені держави юридично обовязкових нормативних і індивідуальних правових актах, а також знаходять своє відображення в конкретних діях і заходи, що вживаються. На виконання прийнятих рішень державні органи здійснюють нагляд за неухильним дотриманням вимог, що містяться в даних актах, забезпечують захист цих вимог від порушень шляхом застосування різноманітних заходів виховання, переконання, розяснення та заохочення, а в необхідних випадках і державного примусу. Вони роблять багато хто інші дії, що мають юридичне значення, наприклад видають документи, що засвідчують юридичні факти, реєструють громадські обєднання, ліцензують види діяльності і т. д.

Для реалізації державних функцій державні органи наділяються державно-владними повноваженнями як зовнішнього, так і внутрішнього характеру. Їх діяльність вбирається в правові форми, а прийняті ними акти мають ієрархію за юридичною силою і значенням. Вони здійснюють правотворчу, правопріменітельную і правоохоронну діяльність, в процесі якої спираються на інтелектуальну, організаційну, матеріальну і примусову силу держави. Кожен з них являє собою відносно самостійну, структурно відокремлений ланка державного апарату. Разом з тим державні органи утворюють у своїй сукупності певну систему, яка грунтується на конституційно закріплених принципах.

Державні органи в Російській Федерації становлять єдину систему здійснення державної влади. Така єдність визначається федеративним устроєм і державною цілісністю Росії (ч. 3 ст. 5 Конституції РФ), що є похідним від повновладдя народу. Будучи носієм суверенітету і єдиним джерелом державної влади, він здійснює її безпосередньо, через органи державної влади та місцевого самоврядування (ч. 1, 2 ст. . Громадяни Росії, реалізуючи свої права участі в управлінні справами держави, можуть впливати на формування державних органів через вибори і своїх представників. Під системою державних органів в Російській Федерації розуміється сукупність її федеральних, регіональних (субєктів федерації) і місцевих державних органів. Система органів місцевого самоврядування утворює самостійну сукупність органів, які не відносяться до органів державної влади. Однак органи місцевого самоврядування мають владними повноваженнями. Але вони не носять державного характеру і, на відміну від державно-владних повноважень, не здійснюються від імені Російської Федерації.

У Російській Федерації єдність системи державних органів проявляється в розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади субєктів федерації. Воно проявляється також і в тому, що всі органи цієї системи діють спільно, знаходяться в тісному взаємозвязку і взаємозалежності. Існуюча між органами державної влади тісний організаційно-правова взаємозвязок характеризується тим, що одні органи обираються, призначаються або формуються іншими органами, одні з них керують іншими, одні підзвітні та відповідальні, підконтрольні і підпорядковані іншим.

До відання Російської Федерації пункт "г" ст. 71 Конституції РФ відносить "встановлення системи федеральних органів законодавчої, виконавчої та судової влади, порядку їх організації та діяльності; формування федеральних органів державної влади". По суті в даній статті мова йде про систему федеральних органів, що відносяться до всіх названих гілок державної влади в їх єдності і взаємодії. Конституція Росії (ч. 1 ст. 11) безпосередньо закріплює федеральні органи, що входять в цю єдину систему. Відповідно до зазначеної норми, державну владу на федеральному рівні здійснюють Президент РФ, Федеральне Збори (Рада Федерації і Державна Дума), Уряд РФ, суди Російської Федерації. Стаття 71 (п. "г") Конституції РФ виходить з внутрішнього органічної єдності системи федеральних органів державної влади, що випливає з ч. 1 ст. 3, згідно з якою носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Російській Федерації є її багатонаціональний народ, і знаходить відображення в положеннях ч. 3 ст. 5, яка проголошує єдність системи державної влади в якості однієї з основ державного устрою Російської Федерації. Особливості ж правового регулювання організації і діяльності федеральних органів, що відносяться до тієї чи іншої гілки державної влади, закріплюються іншими положеннями Конституції РФ (гл. 4 "Президент Російської Федерації", гол. 5 "Федеральне Збори", гол. 6 "Уряд Російської Федерації",

гол. 7 "Судова влада") і конкретизуються в ряді федеральних конституційних законів.

Таким чином, під системою федеральних органів законодавчої, виконавчої та судової влади, встановлення якої віднесено до відання Російської Федерації (п. "г" ст. 71), слід розуміти єдність взаємоповязаних федеральних органів різних гілок державної влади, яке, виходячи з розмежування повноважень при здійсненні законодавчих, виконавчих і судових функцій, забезпечує баланс цієї влади, систему взаємних стримувань і противаг. У системі, структуру та процедури діяльності органів законодавчої, виконавчої та судової влади відображена федеративна природа сучасної Росії.

Особливість системи державних органів Росії в тому, що окремі її складові частини (сукупність органів) самі утворюють системи органів, будучи тим самим підсистемами єдиної системи. Однак елементи (обєкти) цієї системи неоднорідні: Федеральне Збори є, умовно кажучи, кінцевим обєктом, не утворює своєї власної системи та структурно складається з двох елементів - палат; Уряд Росії як сукупний орган виконавчої влади утворює систему федеральних органів виконавчої влади; федеральні суди мають свою систему - Конституційний Суд як кінцевий субєкт цієї системи і дві підсистеми: систему федеральних судів загальної юрисдикції з підсистемами загальних і військових судів (можуть створюватися й інші спеціалізовані суди), замикаються на Верховному Суді Російської Федерації, і систему федеральних арбітражних судів з Вищим Арбітражним Судом Російської Федерації.

Система органів державної влади субєктів Російської Федерації: республік, країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів, як говорить ч. 1 ст. 77 Конституції РФ, встановлюється ними самостійно відповідно до основ конституційного ладу і загальними принципами організації представницьких і виконавчих органів державної влади.

Систему місцевих державних органів (органів місцевого управління) складають державні органи, організовані за територіальною або функціонально-галузевим принципам, що здійснюють управлінську діяльність за допомогою структурних підрозділів в адміністративних межах певної території. До них відносяться: територіальні органи: юстиції, внутрішніх справ, фінансові, сільського господарства, архітектури та будівництва, з управління державним майном, з промисловості, торгівлі, земельних ресурсів та землеустрою, транспорту і звязку, освіті, охороні здоровя, культурі та ін Сюди також можна віднести: податкову інспекцію, військові комісаріати, управління статистики, міграційну службу, управління безпеки, надзвичайних ситуацій, цивільного захисту, санітарно-епідеміологічного нагляду, гідрометеослужби і т. п.

Компетенція державних органів визначається рівнем тієї діяльності, для якої вони створюються. Адміністративно-територіальний устрій, географічні та кліматичні умови, історично сформовані традиції та національні особливості жителів впливають на розподіл управлінських функцій між державними органами. Орган управління може бути як самостійною юридичною особою, так і підлеглим структурним підрозділом вищого органу влади.

Організація і діяльність державних органів будується на принципах, що узгоджуються з конституційними основами здійснення державної влади в Російській Федерації.

Основним принципом організації діяльності органів державної влади Російської Федерації є її поділ на три гілки. У результаті органи державної влади поділяються на законодавчі (представницькі), виконавчі та судові. У межах своєї компетенції щодо здійснення владних функцій державні органи самостійні і незалежні, але при цьому вони не можуть не взаємодіяти один з одним. Організація державної влади на засадах її поділу не повинна створити ілюзію про багатовладдя в суспільстві. У Російській Федерації влада єдина з самого початку, тому що її єдине джерело, згідно з конституцією, сам народ і тільки він. Це означає, що жоден державний орган не може претендувати на суверенне здійснення державної влади, привласнити собі всю її повноту або монополізувати її відправлення. Отже, сама по собі державна влада не ділиться між державними органами; її здійснення повязане з поділом певних функцій і повноважень, якими вони наділяються. Але якщо в теорії поділ влади не означає їх протиборства, то на практиці таке трапляється. Найбільш характерно і з усією гостротою це проявилося в трагічні події жовтня 1993 р., коли боротьба між виконавчою владою (в особі Президента РФ) і законодавчою владою (в особі Верховної Ради Української РСР) вилилася в збройний конфлікт. Тим часом організація державної влади будується не тільки на розділенні, а й на співпрацю, на взаємодії всіх її гілок, бо рішення практично всіх питань вимагає такої взаємодії. Тому одним з головних напрямків зміцнення органів державної влади є забезпечення їхньої єдності і консолідації при дотриманні принципу поділу влади. "Цей принцип, - як зазначає член-кор. РАН М. В. Баглай, - виступає як безумовне благо в умовах налагодженої взаємодії трьох гілок влади і стає гальмом вирішення суспільних проблем, коли такої взаємодії немає "1.

Принцип федералізму припускає наявність двох рівнів органів державної влади в Росії: 1) рівень

федеральних органів державної влади; 2) рівень органів державної влади субєктів федерації.

До числа інших принципів організації та діяльності органів російської держави відносяться:

• формування державних органів народом або
за його дорученням відповідними органами влади;

• здійснення повноважень на користь реалізації прав і свобод людини і громадянина;

• спеціалізація виконання видів державної діяльності на основі "поділу праці" шляхом наділення кожного органу визначеної компетенції;

• територіальна організація владних структур; розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади;

• законність в діяльності державних органів;

• забезпечення виконання повноважень державних органів інститутом державної служби;

• вживання в офіційному діловодстві державної мови.

Всі державні органи мають загальний правовий режим діяльності, що формується Конституцією РФ і відповідними їй федеральний закон і закон субєктів федерації. Конституційно-правовий статус органів російської держави визначається Конституцією та законами України, конституціями, статутами та законами субєктів РФ, указами Президента РФ, постановами Уряду РФ і органів влади субєктів РФ, а також положеннями про органи та іншими нормативними правовими актами. Поняття "законодавство про організацію державної влади" не тотожне поняттю "законодавство про органи державної влади". Перше з них ширше, оскільки статутні закони та інші законодавчі акти завжди доповнюються законами, які регулюють діяльність цих органів та їх взаємодія в конкретних ситуаціях. Наприклад, федеральний конституційний закон про надзвичайний стан не є законом про органи державної влади. Однак у ньому містяться істотні норми, що розкривають повноваження органів державної влади в умовах надзвичайного стану, що має найважливіше відношення до організації державної влади.

Будучи складовими частинами державного апарату, органи держави розрізняються порядком утворення, видами виконуваної ними державної діяльності, характером та обсягом компетенції, особливостями виконання покладених на них повноважень, формами і методами здійснення ними функцій державного управління і т. д. Залежно від класифікаційного критерію види державних органів можуть бути представлені наступним чином:

1) за принципом поділу влади: законодавчі, виконавчі, судові;

2) за принципом федералізму: федеральні, субєктів федерації;

3) за територіальним масштабом: центральні, регіональні (територіальні), місцеві;

4) за характером та обсягом компетенції: загальної компетенції, спеціально-функціональної компетенції (галузевої та міжгалузевої), особливої компетенції;

5) по виду державної діяльності: цивільні, військові, правоохоронні, спеціалізовані;

6) по порядку освіти: легітимні (конституційні, засновані на законній основі) і нелегітимні (утворені в порушення встановленого законом порядку);

7) з організаційно-правових форм: колективні, одноосібні;

8) за формами прийняття рішень: колегіальні, єдине початкові-;

9) по формах і методах здійснення функцій державного управління: політичні, адміністративні, фіскальні, "силові", економічні, фінансові, каральні, контрольно-наглядові, консультаційні, координаційні;

10) за особливостями виконання покладених повноважень: владно-управлінські, допоміжні.

Така класифікація державних органів проводиться як на федеральному рівні, так і щодо органів державної влади субєктів федерації.

Структура та види органів того чи іншого рівня встановлюються в залежності від форми державного устрою та у відповідності з формою правління. Різноманіття державних справ, значний розмір території та розбіжності між субєктами Російської Федерації викликають необхідність великої кількості державних органів, що спеціалізуються на виконанні функцій державного управління. Тому крім розглянутих традиційних і найбільш розповсюджених видів державних органів існують і інші їх види. Можна виділити органи, що здійснюють нагляд за законністю, контроль за фінансами та іншими видами державної діяльності. Такі органи утворюють ще один вид - контрольно-наглядові органи держави, що наділяються для виконання подібних функцій особливою компетенцією (Рахункова палата, Уповноважений з прав людини та ін.) Крім того, органи, що здійснюють свою діяльність, повязану з функціями державного управління, можуть створюватися при президенті й уряді, при міністерствах і відомствах, при адміністраціях, урядових та інших органах субєктів федерації.

Під структурою державного органу розуміється його внутрішній устрій, порядок розташування складових його ланок, підрозділів, їх співвідношення, підпорядкування виконуваних функцій, обсягу повноважень і компетенції, що виходить із загальної компетенції та предмета ведення даного органу. Організаційна структура державного органу може бути досить простою (прокурор району) або досить складною (дворівнева структура парламенту). Чим вище місце органу у вертикальній ієрархії, то, як правило, складніше його структура. Вона знаходить своє

відображення в штатному розкладі, де деталізується повне найменування структурних підрозділів, заснованих посад з їх класифікацією і передбаченим забезпеченням. До складу кожного державного органу входять особи, які є безпосередніми носіями і виконавцями державно-владних повноважень, а також особи, що забезпечують виконання повноважень як таких осіб, так і повноважень власне державних органів. У складі державних органів є і технічний апарат (допоміжне-обслуговуючий персонал).

Найбільш актуальні проблеми вдосконалення діяльності державних органів у Російській Федерації: правове забезпечення реальної самостійності органів законодавчої, виконавчої та судової влади, організації їх взаємодії між собою; пошук оптимальних організаційно-правових форм розмежування предметів ведення і повноважень різних державних органів. Для дієвості органів державної влади актуальне питання про оптимізацію розподілу владно-управлінських функцій всередині державного апарату, а точніше між державними органами різних гілок влади і видів державної діяльності.

Невизначені і часом розпливчасті юридичні характеристики функцій і повноважень державних органів, а також взаємовідносин між ними показують ще одну проблему в їх побудові і діяльності. "У наявності дублювання і зниження відповідальності, з одного боку," випадання "актуальних проблем з кола управлінських справ - з іншого" 1. Вимагає вирішення питання про місце державних органів у структурі держави, яка набуває практичну дієздатність завдяки державному апарату. Він же представляє інституційну

характеристику держави як системи державних органів. Таким чином, співвідношення, звязок і залежність держави та її органів можна уявити в такому розумінні. Держава як політична організація суспільства існує в особі своїх органів. Не можна уявити державу як абстрактну системну категорію, тобто його існування неможливо у відриві від реального "життя" (діяльності) у вигляді державних органів. Орган держави - не просто його частину, це уособлення держави, відчутне структурно організоване утворення. Всю систему державних органів можна представити як зовнішня форма існування держави. При цьому державний орган не перестає бути невідємним складовим елементом структури держави.